【재결요지】 피청구인이 농업인의 농지를 담보로 농지연금 지원에 관한 약정을 체결하는 것은 대등한 복수당사자 사이의 반대방향의 의사의 합치에 의하여 성립하는 계약이라고 할 것이고, 이 사건 납부고지서는 피청구인과 000 사이에 체결한 농지연금약정이 해지되어 이에 따른 연금채무액을 납부하도록 고지한 것으로, 행정청이 공권력을 가진 우월한 지위에서 일방적으로 행하는 처분이라고 볼 수는 없을 것이므로, 이 사건 청구는 행정심판 대상이 아닌 것을 대상으로 하여 청구된 부적법한 심판청구이다.
【주문】 이 사건 심판청구를 각하한다.
【청구취지】 피청구인이 2012. 10. 31. 청구인에게 한 농지연금 약정에 따른 연금채무액 납부고지서 중 가입비 571만 9,388원을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 故 정○○의 자로, 한국농어촌공사 평택지사장과 위 정○○은 2011. 2. 7. 농지연금지원약정을 체결하였고, 피청구인은 위 정○○에게 위 약정에 따라 2011. 2. 15.부터 2012. 9. 15.까지 20회의 농지연금 월지급금을 지급(매달 15일 지급)하였으나, 위 정○○이 사망하자 청구인은 피청구인에게 약정 해지 요청을 하였고, 피청구인은 2012. 10. 12. 농지연금지원약정을 해지하고 2012. 10. 31. 농지연금 약정에 따른 연금채무액 납부고지서를 발부하였다.
2. 청구인 주장
가. 피청구인이 납부고지한 연금채무액은 연금 월지급금 + 가입비 + 위험부담금 + 이자 등으로 구성되는데, 가입비와 위험부담금은 연금 수급자가 언제 사망할지 모르는 불특정 시점에 대비하여 미래의 손실 발생을 줄이기 위해 적립하는 보험료 성격으로 부담시키는 ‘위험부담비용’에 해당한다. 그런데 10년형 상품(기간형 상품)의 경우 장기 생존에 대한 위험 부담은 존재하지 않고, 부동산 가격 하락에 대한 위험 부담만 존재하는데, 농지연금은 주택연금과는 다르게 부동산 가격을 공시지가(시가의 약 50∼60% 수준)를 적용하여 산정하므로 부동산 가격 하락에 대한 위험 부담도 매우 낮다고 할 수 있다. 이렇게 낮은 위험이 존재한다면, 위험부담비용으로 별도로 위험부담금이 있기 때문에 농지가격의 2%에 해당하는 가입비를 추가로 부가할 이유가 없다.
나. 종신형 상품만을 취급하고 있는 주택연금에서 적용하는 가입비를 농지연금 기간형 상품에 적용하는 것은 형평의 원칙에 어긋나므로 가입비는 종신형 상품에만 적용해야 할 것이다. 또한 당초 농지연금 모형 설계에 참여한 GEPS연구소 마○○ 위원도 가입비를 기간형 상품과 종신형 상품에 동일하게 적용하는 것은 합리적이지 않다는 의견을 제시하였다.
다. 상대적으로 지적 수준이 낮은 농민을 상대로 불완전한 농지연금 상품을 판매하면서, 장점만을 홍보하고 상속재산에서 연금채무액을 상환해야 하는 자녀의 동의는 필요하지 않다고 홍보하는 것은 국가기관이 할 수 있는 행위가 아니다.
라. 한국농어촌공사 및 농지관리기금법 및 같은 법 시행령에서는 ‘농지연금지원 약정을 체결할 때에는 100분의 2를 초과하지 아니하는 범위에서 농림식품수산부장관이 정하여 고시하는 요율을 담보농지 가격에 곱하여 산출한 농지연금 가입비를 징수할 수 있다’고 규정하고 있어 반드시 징수하거나 종신형 상품과 동일하게 기간형 상품에서도 가입비를 징수하라는 내용은 없고, 같은 법 시행령 제15조 제2항에서 농지연금을 시행함에 따라 발생하는 비용을 농지관리기금에서 지급할 수 있다고 규정하고 있으므로 기간형 상품에도 가입비를 부담하게 하는 것은 위법ㆍ부당하고, 연금채무액 상환 시 일시납부만 가능하도록 하는 것도 부당하다.
3. 피청구인 주장
가. 농지연금 약정은 민법상 상호 대등한 지위에서 체결한 쌍무계약에 해당하므로 양 당사자는 약정 내용을 성실히 이행하여야 할 의무가 있다.
나. 청구인은 기간형 가입자에게 가입비를 받는 것은 부당하다고 주장하나, 농지연금 기간형 상품은 지급기간이 5년, 10년, 15년으로 정해져 있기는 하지만 지급기간이 경과하였다고 하여 채무액을 의무적으로 상환해야 하는 것이 아니라 종신형과 마찬가지로 연금수급자가 사망 시에 상환하면 되는 것이므로 여전히 장기 생존에 대한 위험부담도 존재한다.
다. 마○○ 위원이 참여한 연구용역보고서 농지연금모형 구성요소 산출 및 프로그램 구축에 따르면 종신형과 기간형 농지연금에 같은 위험요소를 적용하여 기간형 모형을 산출할 것을 적시하고 있으므로, 청구인이 개인적으로 마○○ 위원에서 문의하여 제시받은 의견은 마○○ 위원의 공식적인 의사는 아니다.
라. 농지연금 가입자는 민법상 법률행위를 할 수 있는 농업인으로서, 가입요건에 해당되면 누구나 본인의 의사에 따라 자유롭게 가입과 해지를 할 수 있으므로 자녀의 동의가 필요하다는 청구인의 주장은 배척되어야 한다.
마. 청구인은 한국농어촌공사 및 농지관리기금법에 따르면 2%를 초과하지 않는 범위 내에서 가입비를 징수할 수 있다고 되어 있고, 피청구인이 사업을 시행함에 있어 발생하는 비용은 농지관리기금에서 지급할 수 있다는 규정을 들어 가입비 2%를 징수하는 것은 강행규정이 아니라고 주장하나, 위 조항은 가입비 2%를 징수할 수 있는 법적근거이며 상품모형설계 시 가입비가 2%로 설계되어 약정이 체결되었으므로 법적인 하자가 없다. 또한 농지연금채무 상환 시 일시납부만 요구하고 있다는 청구인의 주장과 관련해서는 향후 납부고지액 분납이 가능하도록 하는 제도개선을 할 예정이다.
4. 관계법령
행정심판법 제2조, 제3조, 제5조
한국농어촌공사 및 농지관리기금법 제10조 제1항 제5호, 제24조의5
한국농어촌공사 및 농지관리기금법 시행령 제19조의9, 제19조의10, 제19조의13
5. 인정사실
양 당사자 사이의 다툼이 없는 사실, 청구인과 피청구인이 제출한 농지연금지원약정서, 납부고지서 등 각 사본 자료에 따르면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 청구인은 故 정○○의 자로, 한국농어촌공사 평택지사장과 정○○은 2011. 2. 7. 농지연금지원약정을 체결하였는데, 주요내용은 다음과 같다.
- 다 음 -
○ 농지 등의 표시
○ 월지급금
- 월지급금 : 금 일백구십오만삼천사백삼십원
- 지급일 : 매월 15일
- 지급형태 및 방식 : 기간형(10년)
※ 지급 기간 중 농지연금채무액을 상환하는 경우에는 향후 월지급금 지급이 중단된다.
○ 농지연금 채권총액 : 금 칠억팔천일백팔십이만일천구백이십일원
※ 농지연금 채권총액 : 농지연금가입자 및 배우자 중 낮은 연령을 기준으로 100세까지 발생할 것으로 예상되는 월지급금, 가입비, 위험부담금, 대출이자의 누계액 합계
○ 지급기간
- 시작일 : 2011. 2. 15.(최초 월지급금 지급일)
- 만료일 : 2021. 1. 15.
○ 대출이자율 : 연 4.0%
○ 농지연금채무의 범위
- 월지급금 총액 + 가입비 및 위험부담금의 총액 + 복리로 발생하는 이자의 총액
○ 가입비 및 위험부담금의 납부
- 가입비 : 최초 월지급금 지급 시 1회 납부
- 위험부담금 : 월지급금의 매월 지급일마다 미리 납부
○ 가입비 및 위험부담금의 적용 요율 및 계산방법
- 가입비 : 농림수산식품부장관이 정하여 고시한 요율(2.0%)을 담보농지가격에 곱하여 산출한 금액
- 위험부담금 : 농림수산식품부장관이 정하여 고시한 요율(연 0.5%)을 농지연금채권에 곱하여 산출한 금액
○ 위험부담금의 환급
- 농지연금채무를 중도에 전액 상환한 경우에는 이미 납부한 위험부담금 중 도래하지 않은 기간에 해당하는 금액을 계산하여 농지연금채권에서 공제하는 방법으로 환급
나. 피청구인은 위 정○○에게 가항의 약정에 따라 2011. 2. 15.부터 2012. 9. 15.까지 20회의 농지연금 월지급금을 지급하였고, 위 정○○이 사망하자 청구인은 피청구인에게 농지연금약정 해지 요청을 하였다.
다. 이에 따라 피청구인은 2012. 10. 12. 농지연금지원약정을 해지하였고, 2012. 10. 31. 다음과 같이 납부고지서를 발부하였다.
- 다 음 -
○ 납부금액 : 46,896,340원
- 월지급금 : 39,068,600원
- 가입비 : 5,719,388원
- 위험부담금 : 223,275원
- 이자 : 1,885,084원
- 10원 미만 절사 : -7원
○ 납부기한 : 2012. 10. 31.
6. 이 사건 심판청구의 적법 여부
가. 관련법령의 내용
1) 「행정심판법」 제3조 제1항에는 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다고 되어 있고, 같은 법 제5조 제1호에 따르면 행정심판의 종류 중 ‘취소심판’은 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판이라고 되어 있으며, 같은 법 제2조 제1호에 따르면 ‘처분’이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 되어 있다.
2) 한국농어촌공사 및 농지관리기금법 제10조 제1항 제5호에 따르면 한국농어촌공사는 영농규모의 적정화, 농지의 효율적 이용, 농업구조개선 및 농지시장과 농업인의 소득 안정 등을 위해 농지를 담보로 한 농업인의 노후생활안정 지원사업을 한다고 되어 있고, 같은 법 제24조의5, 같은 법 시행령 제19조의9, 제19조의10, 제19조의13에 따르면, 소유 농지를 담보로 한 노후생활안정자금(이하 ‘농지연금’이라 한다)을 지원받으려는 농업인은 한국농어촌공사에 농지연금 지원을 신청하면 한국농어촌공사는 해당 농업인이 1. 농업인(배우자가 있는 경우에는 배우자를 포함한다)의 연령이 신청연도 말일 기준으로 만 65세 이상일 것, 2. 영농 경력이 5년 이상일 것, 3. 소유하고 있는 농지의 총면적이 3만제곱미터 이하일 것의 요건을 모두 갖추었는지를 종합적으로 검토한 후 적합한 경우에는 지원대상자로 결정할 수 있고, 지원대상자로 결정된 사람이 농지연금을 지원받으려는 경우에는 한국농어촌공사에 농지를 담보로 제공하고 농지연금 지원에 관한 약정(이하 ‘농지연금지원약정’이라 한다)을 체결하여야 하는데, 이 때 농지연금지원약정을 체결하려는 사람은 1. 생존하는 동안 매월 지급받는 방식, 2. 일정한 기간 동안 매월 지급받는 방식 중에서 하나를 선택하여야 한다고 되어 있으며, 한국농어촌공사는 농업인이 사망한 경우로서 배우자가 없거나 배우자가 있는 경우에 그 배우자가 6개월 이내에 담보농지의 소유권 이전등기 및 농지연금채무의 인수를 거절하거나 마치지 아니한 경우에는 농지연금 지급을 정지하고 농지연금채무를 상환받거나 저당권을 실행하는 방법으로 농지연금채권을 회수하여야 하고, 농지연금수급자는 언제든지 농지연금채무를 상환하고 농지연금지원약정을 해지할 수 있다고 되어 있다.
나. 판 단
피청구인이 농업인의 농지를 담보로 농지연금 지원에 관한 약정을 체결하는 것은 대등한 복수당사자 사이의 반대방향의 의사의 합치에 의하여 성립하는 계약이라고 할 것이고, 이 사건 납부고지서는 피청구인과 정○○사이에 체결한 농지연금약정이 해지되어 이에 따른 연금채무액을 납부하도록 고지한 것으로, 행정청이 공권력을 가진 우월한 지위에서 일방적으로 행하는 처분이라고 볼 수는 없을 것이다. 따라서 이 사건 청구는 행정심판 대상이 아닌 것을 대상으로 하여 청구된 부적법한 심판청구이다.
7. 결 론
그렇다면, 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
