【재결요지】 하천의 점용허가권은 특허에 의한 공물사용권의 일종으로서 하천부지 점용허가 여부는 관리청의 자유재량에 속한다. 피청구인은 ○강살리기 행복지구 생태하천 조성사업, 행복도시 건설기본계획 및 행복도시 개발계획 등 상위계획과 연계하여 ○강ㆍ○○천 수변공간 관리계획을 수립한 점, 피청구인이 이 사건 신청을 허가할 경우 하천의 유지ㆍ관리에 지장이 있다는 판단을 한 이상 관계 부처의 협의를 거칠 실익이 없는 점, 한편 국가하천의 유지ㆍ보수 의무가 있는 피청구인으로서는 수변공간의 종합적인 계획을 수립할 필요가 있고 이에 따라 ○강ㆍ○○천 수변공간 관리계획을 수립 중이라는 이유로 한 반려사유는 피청구인의 재량권 범위 내에 있다고 할 것인 점 등을 종합하여 볼 때, 하천점용허가신청 거부처분은 관계 법령에 따른 것으로 적법ㆍ타당하고 달리 재량권을 일탈ㆍ남용하였다고 볼 수 없다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2012. 10. 12. 청구인에게 한 하천점용허가 거부처분을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인이 2012. 9. 25. 세종특별자치시 ○○면 ○○리 534번지 등 930㎡(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)에 대하여 피청구인에게 유선장 설치 및 수상레저사업을 위한 하천점용허가 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였으나, 피청구인은 2012. 10. 12. 하천점용허가 대상을 행사, 훈련, 공익 등을 목적으로 하는 일시적인 하천점용허가신청으로 제한하며 영리활동 목적의 하천점용허가는 불가하고, 피청구인은 현재 이 사건 신청지에 ○강ㆍ○○천 수변공간 관리계획을 수립 중에 있다는 이유로 하천점용허가 신청을 거부(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.
2. 청구인 주장
이 사건 신청에 대하여 피청구인이 관계 법령상 협의도 거치지 아니하였고, 수변공간 관리계획이 수립 중에 있지도 아니하면서 행정절차에도 없는 수변공간 관리계획이 수립 중이라는 이유로 한 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다.
3. 피청구인 주장
가. 관계 법령상 협의는 하천점용허가를 전제로 필요한 것으로 하천관리담당부서에서 하천점용허가가 적합하지 않아 이 사건 신청을 반려하기로 판단한 이상 협의의 실익이 없다.
나. 국가하천에 대한 위임사무는 시ㆍ도지사에게 있고, 피청구인은 국가하천의 적절한 유지 관리를 위하여 수심, 환경 및 생태계보호 등을 고려한 수상레저 등에 적합한 구역을 포함한 수변공간의 종합적인 계획을 수립할 필요성이 있다고 할 것이고, 이러한 계획이 완료되기 전까지 하천점용허가를 유보할 수 있다고 할 것이므로 수변공간 관리계획이 수립 중이라는 이유로 한 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
4. 관계법령
하천법 제27조제5항, 제33조, 제34조, 제92조
하천법 시행령 제34조, 제35조, 제105조
구 하천법 시행규칙(2012. 10. 31. 국토해양부령 제528호로 개정되어 2012. 11. 1. 시행되기 전의 것) 제17조, 별표 4
수상레저안전법 제2조
수상레저안전법 시행령 제2조
수상레저안전법 시행규칙 제1조의2
구 신행정수도 후속대책을 위한 연기ㆍ공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법(2012. 12. 18. 법률 제11585호로 개정되기 전의 것) 제2조, 제11조
하천점용허가 세부기준(2012. 10. 30. 국토해양부고시 제2012-751호로 개정되기 전의 것) 제1조 내지 제3조
5. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 청구서, 답변서, 이 사건 신청서 및 처분서 등 자료에 따르면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 청구인은 2012. 9. 25. 점용기간을 2012년 9월부터 2017년 9월까지로 하여 이 사건 신청지에 수상레저 목적의 국가하천(○강) 점용허가를 신청하였는바, 청구인이 제출한 사업계획서 상 수상레저 장비 종류 및 시설 내역에 의하면 ‘모타보트(수상스키, 웨이크보드, 보팅, 구조선 등), 오리보트, 바나나보트, 제트스키, 수상스키, 웨이크보드, 구명부환, 구명동의, 예비노도, 망원경, 소화기, 호루라기, 메가폰, 사업장(유선장), 기타 부품’ 등으로 되어 있다.
나. 2012. 6. 29. 대전지방국토관리청은 ‘○강살리기 행복지구 생태하천조성사업(제1공구)’의 준공내용을 다음과 같이 고시(대전지방국토관리청고시 제2012-270호)하였는바, 이 사건 신청지는 위 제1공구 내 및 「신행정수도 후속대책을 위한 연기ㆍ공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법」에 따른 예정지역 내로 행정중심복합도시건설청장이 고시한 행정중심복합도시 개발계획 및 실시계획에 따라 2030년까지 행정중심복합도시건설사업이 추진 중에 있는 지역이다.
- 다 음 -
1) 하천공사의 명칭: ○강살리기 행복지구 생태하천조성사업(제1공구)
2) 하천공사의 목적 및 개요
o 목적 : 본 공사는 4대강살리기 사업의 일환으로 국가하천인 ○강 세종지구에 대하여 세종시 도시 계획과 더불어 친수공간조성, 생태 환경복원, 경과개선 등 건전하고 생명력 넘치는 도심 생태하천을 조성
o 하천공사 시행지역의 위치
- ○강(우안) : 충남 연기군 남면 양화리 753번지 ∼ 남면 송원리 782번지
- ○강(좌안) : 충남 연기군 금남면 반곡리 791-23번지 ∼ 금남면 영곡리 432번지
o 하천공사 시행자 : 대전지방국토관리청장
o 하천공사의 착수 및 준공년월일
- 2009. 5. 27. 착공, 2012. 6. 20. 준공
o 공사개요 : 마리나 4개소 등 설치
(이하 생략)
다. 청구외 행정중심복합도시건설청이 사단법인 대한국토ㆍ도시계획학회에 “○강살리기사업 이후 수변공간 관리ㆍ활용 마스터플랜 수립 연구”를 의뢰하여 2012년 1월 위 연구용역이 완료되었는바, 위 연구보고서의 주요 내용은 다음과 같다.
- 다 음 -
□ ○강살리기사업 이후 수변공간 관리ㆍ활용 마스터플랜 수립 연구
1) 연구의 배경 및 목적
o 도시공간에서의 ‘수변공간’의 가치 재인식
- 수변공간은 도시공간에 대규모의 개방된 공공공간을 제공하여 개방적 경관을 형성하고 있으며, 물이 가지는 어메니티를 기반으로 한 쾌적함과 아름다움이 있는 공간으로 인식되고 있음
- 향후 도시경쟁력을 높이고 도시민의 삶의 환경을 개선하기 위해서는 도시 내에서 수변공간의 가치를 재인식하고, 계획의 기조를 새롭게 정립해야 함
o 특히 세종시 내를 흐르고 있는 ○강과 관련하여 ○강살리기 사업 시설물 유지관리를 위해서는 많은 재원과 관리인력이 소요되어 세종시 출범 초기에는 하천유지관리가 어려울 것으로 예상됨
o 이에 세종시 관할구역 내 국가 및 지방하천 공간의 개발수요 증가에 능동적으로 대처하고 난개발을 방지하며 수변공간의 이용률을 제고하기 위해 세종시 내 수변공간의 효율적인 이용, 관리 및 활용을 위한 마스터플랜을 수립해야 함
- ○강살리기 구간과 인접한 중앙공원, 호수공원, 역사공원 등을 아우르는 통합적 수변공간 마스터플랜 수립
- 세종시 출범 전 하천ㆍ공원의 통합관리 방안을 수립하여 행복도시 개발계획에 포함
- 세종시 수변공간 및 공원관리 마스터플랜을 수립하여 향후 예상되는 난개발을 사전에 방지하고 미래형 수변수요의 계획적 수용방안 제시
2) 연구의 범위
o 공간적 범위
- 세종시 관할구역 하천 중 행정중심복합도시 예정지역 내 국가 및 지방하천과 공원을 대상으로 함
o 시간적 범위
- ○강살리기 사업 준공(2011. 2.) 이후 ∼ 행정중심복합도시건설 완료시까지
3) 상위 및 관련 계획
o ○강살리기 행복지구 생태하천 조성사업
o 행복도시 건설기본계획(2006)
o 행복도시 개발계획(2010)
o 행복도시 수공간 조성방안(2009)
o 행복도시 사전환경성 검토(2009)
o 행정중심복합도시 공원ㆍ녹지 및 수변공간 경관기준 연구
o 생활권 지구단위계획
라. 피청구인은 위 다.항 기재 연구결과와 연계하여 2012. 10. 8.자(재난방재과-3885)로 ‘○강ㆍ○○천 수변공간 관리계획 수립을 위한 방침’을 결정하였는바, 그 주요 내용은 다음과 같다.
- 다 음 -
□ ○강ㆍ○○천 수변공간 관리계획 수립을 위한 방침
1) 추진배경
관내 국가하천인 ○강〔부용면 외천천(지방) 경계점부터 장기면 장암리 산 66-3번지선〕과 ○○천〔연동면 예양리 세종, 청원 경계부터 합강리 ○강(국가) 합류점〕에 지속적인 유지관리비가 국비로 투입되고 있으며, 특히 ○강살리기 사업으로 준공된 세종보, 한두리대교, 학나래교 등의 주변경관과 첫마을아파트, 중심행정타운의 입지조건을 볼 때 수상레저를 비롯한 다양한 수변공간의 활용을 위한 종합적인 계획 수립의 필요성이 대두
2) 추진계획
o 수변공간 이용 계획 수립 용역 발주(2012년 12월 중)
- ○강, ○○천 수변공간의 다양한 활용방안 모색, 중장기 도시계획을 반영하여 향후 시 추진 사업의 기초 자료로 활용
- 행복청에서 시행한 ‘○강살리기사업 이후 수변공간 관리ㆍ활용 마스터 플랜 수립 연구’를 토대로 한 세부적인 실행계획 수립
- 시에서 직영(또는 위탁)으로 수상레저사업을 추진하기 위한 사업수지 분석(사업구역, 규모, 예상수익, 타당성 검토 등)
※ 기대효과 : 세외수입 발생, 관광 활성화, 수상레저 민간사업자 난립 방지, 안전사고 통제 등
- 수상레저시설물 설치(탈의실, 화장실, 접안시설, 교육장, 장비보관창고 등) 설계 도면 작성 및 비용 분석(2014년 국비 요구)
- 용역기간 : 2012년 12월 ∼ 2013년 6월
마. 피청구인은 이 사건 신청에 대하여 2012. 10. 12. 다음과 같은 내용의 이 사건 처분을 하였다.
- 다 음 -
o 국토해양부에서는 4대강살리기 사업의 일환으로 다수가 하천에서 수상레저활동을 즐길 수 있도록 마리나 시설을 설치하는 등 수상레저활성화 정책을 추진하고 있으며,
o 우리시에서는 행정중심복합도시건설사업, 세종시 광역도시계획, ○강살리기사업이후 수변공간 관리ㆍ활용 마스터플랜 등과 연계하여 체계적인 수변공간 활용과 관리를 위해 ○강ㆍ○○천 수변공간 관리계획을 현재 수립 중에 있음
o 특정인에게 하천점용허가를 하여 계류장 설치, 수상레저 등의 영리행위를 할 경우 다수의 시민들이 수상레저활동에 수면공간 부족으로 불편을 겪을 소지가 있으며 또한 시에서 추진하는 ○강ㆍ○○천 수변공간 관리계획에 차질을 줄 수 있어,
o 이에 우리시에서는 하천점용허가 대상을 행사, 훈련, 공익 등을 목적으로 하는 일시적인 하천점용허가신청으로 제한하며 영리활동 목적의 하천점용허가는 불가하여 귀하의 민원신청을 반려하오니 양해하여 주시기 바랍니다.
6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계 법령
「하천법」 제27조제5항단서에 의하면 국가하천의 유지ㆍ보수는 홍수로 인한 재해의 방지와 수자원의 효율적인 운영을 위하여 제방, 저수로, 보 등의 경우로서 국토해양부장관이 고시하는 국가하천의 시설 및 구간을 제외하고 시ㆍ도지사가 시행하고, 같은 법 제33조제1항제6호 및 같은 법 시행령 제34조, 제35조제1항제4호 및 제5호에 의하면 하천구역 안에서 ‘스케이트장, 유선장ㆍ도선장 및 계류장(유선장ㆍ도선장 및 계류장은 부유식인 경우로 한정한다)을 설치하는 행위, 「수상레저안전법」에 따른 수상레저기구를 이용한 수상레저사업 목적의 물놀이 행위를 하려는 자는 하천관리청의 허가를 받아야 하고, 하천관리청은 하천점용허가신청의 내용대로 허가하면 도로ㆍ철도 등 사회기반시설에 영향을 미칠 것으로 인정되는 경우에는 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 하며, 같은 법 제33조제3항에 의하면 하천관리청이 하천점용허가를 하고자 할 경우에는 하천기본계획에의 적합 여부 등을 고려하여야 하고, 같은 법 시행령 제105조제1항제1호나목에 의하면 국토해양부장관의 권한 중 법 제33조제1항제1호ㆍ제5호 및 제6호에 따른 하천점용허가 및 그 점용허가의 고시에 관한 권한을 시ㆍ도지사에게 위임하며, 구 「하천법 시행규칙」(2012. 10. 31. 국토해양부령 제528호로 개정되어 2012. 11. 1. 시행되기 전의 것, 이하 같다) 제17조제1항 및 별표 4에 의하면 스케이트장 또는 유ㆍ도선장의 설치를 위한 하천점용허가 등에 첨부할 서류는 ‘위치도, 설계서 및 도면, 이해관계인의 동의서’ 등이고, 수상레저사업 목적의 물놀이 행위를 위한 하천점용허가 등에 첨부할 서류는 ‘위치도, 설계서 및 도면, 사업계획서, 이해관계인의 동의서’ 등이며, 「하천법」 제33조제7항 및 같은 법 시행규칙 제18조제3항에 따라 하천점용행위의 세부적인 허가기준을 정함을 목적으로 하는 「하천점용허가 세부기준」(2012. 10. 30. 국토해양부고시 제2012-751호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제1조 내지 제3조에 의하면 하천점용은 하천의 유지ㆍ관리에 지장이 없다고 인정되는 경우에 허가할 수 있고, 하천점용은 하천기본계획 등 하천의 정비ㆍ보전 또는 이용에 관한 계획이 정해져 있는 경우 해당 계획에 맞도록 하여야 한다고 하고 있다. 또한, 「수상레저안전법」 제2조, 같은 법 시행령 제2조 및 같은 법 시행규칙 제1조의2제1항에 의하면 “수상레저활동”이란 수상에서 수상레저기구를 이용하여 취미ㆍ오락ㆍ체육ㆍ교육 등을 목적으로 이루어지는 활동이고, “수상레저기구”란 수상레저활동에 이용되는 선박이나 기구로서 모터보트, 동력요트, 수상오토바이, 고무보트, 스쿠터, 호버크래프트, 수상스키, 패러세일, 조정, 카약 등을 말한다고 하고 있고, 구 「신행정수도 후속대책을 위한 연기ㆍ공주지역의 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법」(2012. 12. 18. 법률 제11585호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제2조제2호 및 제11조제2항에 의하면 “예정지역”이란 같은 법 제16조에 의한 이전계획에 따른 중앙행정기관등의 이전 및 그에 따른 시가지 조성을 위하여 지정ㆍ고시된 지역으로 충청남도 연기군 및 공주시의 지역중에서 지정하도록 하고 있다.
나. 판 단
1) 청구인은 피청구인이 관계 법령상 협의도 거치지 아니하고, 행정절차에도 없는 수변공간 관리계획이 수립 중이라는 이유로 한 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다고 주장한다.
2) 살피건대, 하천의 점용허가권은 특허에 의한 공물사용권의 일종으로서 하천부지 점용허가 여부는 관리청의 자유재량에 속한다고 할 것인 점(대법원 1991. 10. 11. 선고 90누8688 판결, 대법원 1990. 2. 13. 선고 89다카23022 판결 등 참조), 위 인정사실에 의하면 이 사건 신청지는 ○강살리기 행복지구 생태하천조성사업 제1공구내로 고시된 지역이며 위 고시에 의하면 위 제1공구내에 4개의 마리나 시설이 설치되어 불특정 다수인도 국가하천 내에서 자유로이 수상레저를 즐길 수 있는 점, 또한 이 사건 신청지는 「신행정수도 후속대책을 위한 연기ㆍ공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법」에 따른 예정지역 내로 2030년까지 행정중심복합도시건설사업이 추진 중인 지역으로, 행정중심복합도시건설청이 발주한 ‘○강살리기 이후 수변공간 관리ㆍ활용 마스터플랜수립 연구용역’에 의하면 세종시 관할구역 내 국가 및 지방하천 공간의 개발수요 증가에 능동적으로 대처하고 난개발을 방지하며 수변공간의 이용률을 제고하기 위해 세종시 내 수변공간의 효율적인 이용, 관리 및 활용을 위한 마스터플랜을 수립할 목적으로 위 용역이 시행되었으며 ○강살리기 행복지구 생태하천 조성사업, 행복도시 건설기본계획 및 행복도시 개발계획 등이 관련 상위계획으로 명시되어 있어 피청구인은 이러한 상위계획과 연계하여 ○강ㆍ○○천 수변공간 관리계획을 수립한 점, 「하천법」 제33조제3항 및 「하천점용허가 세부기준」 제3조에 의하면 하천관리청이 하천점용허가를 하고자 할 경우에는 하천기본계획에의 적합 여부, 하천의 유지ㆍ관리 상 지장여부 등을 고려하여 허가할 수 있는 점 및 「하천법 시행령」 제34조제3항에 의하면 하천관리청은 하천점용허가신청의 내용대로 허가하면 도로ㆍ철도 등 사회기반시설에 영향을 미칠 것으로 인정되는 경우에는 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 하는 점 등에 비추어 보면, 피청구인이 이 사건 신청을 허가할 경우 하천의 유지ㆍ관리에 지장이 있다는 판단을 한 이상 관계 부처의 협의를 거칠 실익이 없는 점, 한편 국가하천의 유지ㆍ보수 의무가 있는 피청구인으로서는 수변공간의 종합적인 계획을 수립할 필요가 있고 이에 따라 ○강ㆍ○○천 수변공간 관리계획을 수립 중이라는 이유로 한 반려사유는 피청구인의 재량권 범위 내에 있다고 할 것인 점 등을 종합하여 볼 때, 이 사건 처분은 관계 법령에 따른 것으로 적법ㆍ타당하고 달리 재량권을 일탈ㆍ남용하였다고 볼 수 없다. 따라서, 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
7. 결 론
그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.
