【재결요지】 청구인은 이 사건 조선소건설공사를 진행 중인 공사로 인식하지 않았고 발주자와 청구인은 2008년 이후 자금난이 악화되면서 서로 공사를 장기간 방치한 이래 다시 공사를 재개할 자금 및 의사가 전혀 없고 발주자와 연락도 되지 않는다는 사정만으로는 청구인과 발주자 간 조선소건설공사가 합의해제 되었다고 볼 수 없어 청구인은 이 사건 블록에 대한 사실상의 처분권한을 보유한 소유권자로서 이 사건 블록을 이 사건 토지에 적치함으로써 이 사건 토지를 점유ㆍ사용하였다고 볼 것이다. 청구인이 이 사건 토지의 점유자임을 전제로 한 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2012. 6. 27. 청구인에게 한 금 7,942만 2,510원의 변상금부과처분을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
가. 청구외 ○○○○주식회사가 주식회사○○○○○○(이하 ‘○○○○ENC’라 한다) 및 주식회사○○○○(청구인의 전신회사, 이하 ‘청구인’이라 한다)으로부터 콘크리트 성형에 대한 하도급을 받아 콘크리트 블록을 제작한 후 공사대금을 받지 못하게 되자 피청구인 소유의 전남 ○○군 ○○읍 ○○리 1685-26 적치장 7,506㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 적치되어 있는 위 콘크리트 블록에 대하여 유치권(유치권 기간 : 2009. 2. 20. ∼ 2011. 5. 4.)을 행사하였는바, 피청구인은 청구외 ○○○○주식회사(이하 ‘○○○○’이라 한다)에 대하여 2011. 6. 23. 금 79,422,520원(사용기간 : 2009. 9. 25.∼ 2011. 5. 3.)의 변상금을 부과ㆍ고지하였고, ○○○○이 이의 취소를 구하는 행정심판을 제기하자 2012. 4. 3. 중앙행정심판위원회는○○○○이 이 사건 토지를 점유하였음을 전제로 한 변상금부과처분은 위법ㆍ부당하다고 재결(2011-21025)하였다.
나. 피청구인은 위 재결 후 가.항 기재 콘크리트 블록 제작 및 상부공사의 도급인인 청구인이 적법한 사용수익허가 없이 이 사건 토지를 점유ㆍ사용 하였다는 이유로 2012. 6. 27. 청구인에게 금 7,942만 2,510원의 변상금부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장
가. 이 사건 토지는 현재까지 ‘○○○○○ 자재2창고’라는 간판이 세워져 있으므로 이 사건 토지에 적치된 콘크리트 블록은 ○○○○○의 소유이고, 위 블록은 이 사건 조선소 건설공사를 위해 특수하게 제작된 것으로 이 사건 조선소 건설 공사가 아닌 다른 곳에서는 사용이 불가능하고 이를 처분하기 위해서는 상당한 비용을 지불하여야 하며, 실제 공정관리를○○○○○이 직접 수행한바, 청구인은 단순히 명의만 대여하였으므로 ○○○○○및 청구인의 어려운 회사 사정을 감안하면 ○○○○○ 및 청구인 사이에 계약을 해제하되 콘크리트 블록은 ○○○○○이 소유 및 관리하고 청구인은 이 사건 현장에서 완전히 철수하기로 하는 묵시적 합의가 있었다고 봄이 타당하다.
나. 청구외 ○○○○주식회사는 이 사건 블록에 유치권을 행사하고 있었으므로 이 사건 토지의 점유자로서 변상금 부과 대상자에 해당함에도 불구하고 ○○○○이 이 사건 토지의 점유자가 아니라고 판단한 중앙행정심판위원회의 재결은 위법ㆍ부당하다.
다. 가사 청구인이 변상금 부과대상자에 해당한다고 하더라도 청구인은 이 사건 블록 516개만 납품받았을 뿐 이 사건 토지 위에 존재하는 나머지 378개는 청구외○○○○에게 납품한 것으로서 청구인이 점유하고 있지 아니한바, 이러한 점을 반영하지 않은 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다.
3. 피청구인 주장
가. 중앙행정심판위원회의 2012. 4. 3.자 2011-21025 재결에서 이 사건 콘크리트 블록의 소유권자는 도급인(발주자의 또 다른 계열회사인○○○○○, 후에 청구인의 전신회사인 ○○○○으로 변경 계약)으로 인정하였고, 유치권자인 청구외 석정개발은 이 사건 토지의 점유자가 아니라고 판단하였는바, 동일한 사실관계를 전제로 하는 이 사건 심판청구에서 이와 다른 주장을 하는 것은 행정행위의 불가변력에 반한다.
나. 대법원 판례(대법원 2011. 4. 28. 선고 2010다98412, 98429 판결 등)에 따르면 계약의 일부가 이행된 경우 묵시적 합의해제를 인정하기 위해서는 그 원상회복의 방법에 대한 합의가 있었음이 인정되어야 하나, 청구인이 심판청구서에서 주장한 바와 같이 ○○○○이 기업으로서 존속여부가 불투명하고 청구인과 연락도 되지 않는 상황에서○○○○이 이 사건 블록에 대한 책임을 지고 청구인은 현장에서 철수하기로 하였다는 묵시적 합의가 성립하였다고 보는 것은 논리적으로나 경험칙상으로나 받아들이기 어렵고, 청구인은 달리 이를 인정할만한 근거도 제시하고 있지 않다.
다. 또한 청구인이 스스로 언급한 바와 같이 청구인은○○○○○○와 ○○○○의 조선소 공사 도급계약을 승계하였고, 공사 계약 상으로도 청구인은 이 사건 블록은 물론 ○○○○○○가 납품받은 블록 역시 조선소 공사를 위한 설치의무가 있다고 보이므로 청구인에게 ○○○○○○가 납품받은 블록에 대한 소유권 내지 관리 처분권 또한 이전되었다고 할 것이다. 따라서 이러한 전제 하에 한 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하다.
4. 관계법령
행정심판법 제27조
구 국유재산법(2012. 12. 18. 법률 제11548호로 개정되기 전의 것) 제2조제9호, 제36조, 제72조, 제73조
구 국유재산법 시행령(2012. 6. 19. 대통령령 제23855호로 개정되어 2012. 7. 1. 시행되기 전의 것) 제71조
국유재산법 시행규칙 제49조
5. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 청구서, 답변서, 도급계약서, 건설공사 표준하도급계약서, 이 사건 처분서 등 자료에 따르면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 2007. 10. 26. 청구외○○○○○○(이하 ‘발주자’라 한다)은 청구외 ○○○○와 조선소건설공사 도급계약을 체결하였고,○○○○는 2008. 3. 6. 청구외 ○○○○과 ‘○○중공업 조선소 건설공사 중 블록제작 및 상부공사’에 대한 하도급계약을 체결하는 한편 위 ○○○○은 콘크리트 블록을 제작한 후 2008. 4.경 ○○○○에게 하도급기성을 청구하였다.
나. 2008. 5. 12. ○○○○○는 수급인이 ○○○○○에서 청구인으로 변경되었음을 사유로 ○○개발과 공사금액 및 공사기간을 변경하는 내용의 다음과 같은 하도급 계약 변경 동의서를 작성하였는바, 위 변경 하도급계약서 상 콘크리트 블록 정산 내역에 의하면 ○○개발이 ○○○○에 납품한 블록개수 378개에 대한 정산금액이 2억 5,721만 6,000원으로 되어 있다.
- 다 음 -
□ 하도급 계약 변경 동의서(정산)
o 공사명 :○○○○ 조선소 건설공사 중 블록제작 및 상부공사
o 갱신 내역 : 공사금액, 공사기간
o 변경 사유 : 수급인변경(○○○○ →○○○○)에 따른 정산
상기 공사에 대하여 당초 계약 일부를 다음과 같이 변경함을 동의합니다.
o 계약 변경 사항
- 당초금액 : 일금이십억구천만원정(부가세포함)
(￦2,090,000,000)
- 변경금액 : 일금이억팔천만칠백만원정(부가세포함)
(￦287,000,000)
- 증 감 : 감 일금일십팔억삼백만원정(부가세포함)
감 (￦1,803,000,000)
- 당초공사기간 : 2008년 3월 6일 ∼ 2008년 5월 31일
- 변경공사기간 : 2008년 3월 6일 ∼ 2008년 5월 12일
o 이 동의서에 첨부한 서류는 계약서와 동일한 효력을 갖는다.
o 이 동의서에 합의한 이외의 당초 계약서의 모든 사항은 그대로 효력을 가진다.
o 2부를 작성하여 수급인, 하수급인 쌍방이 서명 날인하여 각각 1부씩 보관한다.
o 상기 정산분에 대한 하자이행보증 채권자는 (주)○○○○으로 한다.
수급인 : ○○○○이엔씨
하수급인 : ○○○○ 주식회사
다. 2008. 5. 13.○○○○은 위 ○○○○ 공사시행분을 제외한 잔여분에 대하여 청구인과 다음과 같은 조선소건설공사 도급계약을 체결하였다.
- 다 음 -
□ ○○○○과 청구인 간 ○○○○조선소건설공사 도급계약서
o 공사명 :○○중공업 조선소건설공사
o 공사장소 : 전남 ○○시○○동 1282, 1284, 1285번지 일원
o 공사기간 : 2008. 5. ∼ 2008. 9.
o 도급금액 : 일금삼백육십구억팔백만원정(VAT 포함)
(￦36,908,000,000)
o 기성부분금 : 월1회
라. 2008. 5. 23. 청구인은 청구외 ○○○○과 다음과 같은 블록제작 및 상부공사 하도급계약을 각 체결하였고, 위 석정개발은 2008. 5. 31., 2008. 6. 30., 2008. 7. 31. 등 3회에 걸쳐 청구인에게 콘크리트 블록 516개에 대한 하도급기성 3억 3,186만 1,000원을 청구하였다.
- 다 음 -
□ 청구인과 ○○○○ 주식회사 간 건설공사 표준하도급계약서(기본)
o 발주자 : (주)○○○○
원도급공사명 : ○○○○ 조선소건설공사
o 하도급공사명 : 블록제작 및 상부공사
o 공사장소 : 전남 ○○시 ○○동 1282번지 전면해상
o 공사기간 : 착공 2008년 5월 23일
준공 2008년 12월 31일
o 계약금액 : 일금일십팔억삼백만원정(￦1,803,000,000)
o 대금의 지급
- 기성부분금 : (1) 월1회
(2) 목적물 수령일로부터 60일 이내
(3) 지급방법 : 현금 100%, 어음 0%
마. 2009. 2. 28. 청구인은 발주자에게 ○○○○이 시공한 콘크리트 블록 516개를 포함하여 제1회 도급기성을 청구하였으며 기성검사가 완료되었다.
바. 2008. 6. 13. 피청구인은 발주자에게 이 사건 토지에 대하여 국유재산사용수익허가를 하였으나 발주자가 2009년도 국유재산 사용료를 납부하지 않아 2009. 9. 24. 위 국유재산사용수익허가를 취소하였는바, ○○○○은 청구외 ○○○○ENC 및 청구인의 지시에 따라 제작된 블록을 이 사건 토지에 적치하였다.
사. ○○○○은 ○○○○ENC로부터 약 3억 1,800만원의 하도급대금을, 청구인으로부터 약 3억 8,200만원의 하도급대금을 각 지급받지 못하자 ○○○○ENC에 대하여 지급명령신청을 하여 확정을 받았고(서울중앙지방법원 09차 113778호 사건), 청구인에 대하여 회생채권신고 및 회생채권조사확정신청〈대구지방법원 2009회합 29,30(병합)회생 사건〉을 하였다.
아. ○○○○은 이 사건 토지에 적치된 이 사건 블록에 대한 공사대금을 받지 못하자○○○○ENC 및 청구인에 대한 채권확보를 위하여 유치권(유치권 기간 : 2009. 2. 20. ∼ 2011. 5. 4.)을 행사하였고 유치물 근처에 “현재 ○○○○(주)와 ○○○○(주)이 점유중인 이 시설물과 공사현장은 공사대금채권을 보전하기 위하여 유치권을 행사하고 있습니다. 본 표기를 훼손시에는 형사고발 조치될 수 있음을 알려드립니다.○○○○(주), ○○○○(주) 대표이사”라는 알림 간판을 세워 두었다.
자. 2011. 5. 3. 피청구인은 이 사건 토지에 대하여 부과기간을 2009. 9. 25. ∼ 2010. 12. 31.로 하여 석정개발에게 변상금 71,638,000원 부과 사전통지를 하였고, 2011. 6. 23. 사용기간을 ‘2009. 9. 25. ∼ 2011. 5. 3.’로 하여 변상금 79,422,520원을 부과ㆍ고지 하였다.
차. 2011. 9. 8. ○○○○은 위 자.항 기재 변상금부과처분의 취소를 구하는 행정심판을 제기하였고, 위 행정심판 청구 시 석정개발이○○○○ENC(후에 청구인으로 변경계약)에 납품한 블록 개수는 536개라고 하였으며, 중앙행정심판위원회는 2012. 4. 3. 다음과 같은 취지로 해당 심판청구를 인용하였다.
- 다 음
o 2011-21025 변상금부과처분 취소청구
- 도급계약에서 일의 완성에 필요한 재료의 전부 또는 중요부분을 제공한 경우에 완성된 물건의 소유권이 원시적으로 도급인에게 귀속된다는 점에 대하여는 이론의 여지가 없고 동산물권의 변동은 법률행위와 함께 공시방법으로서 인도가 있으면 족하고 현실적인 대금의 수수를 요하지 아니하는 점을 보태어 보면 이 사건 블록의 소유권은 도급인(이 사건에서 ○○○○ENC, 2008. 5. 12. 계약시 ○○○○으로 변경됨)에게 있다고 할 것이다.
- 다음으로 이 사건 블록의 소유권자에 대한 하도급대금채권을 확보하기 위하여 이 사건 블록에 유치권을 행사하고 있는 경우 위 유치권자에게 그 블록 부지에 대한 점유를 인정할 것인지 여부를 본다. 물건의 점유로써 그 부지에 대한 점유를 인정하기 위하여는 적어도 그 물건에 대한 사실상의 처분권한을 보유하게 되었다고 볼 만한 특별한 사정이 있어야 하는바, ○○○○(청구인)이 사건 블록을 제작 공급하기로 한 약정에 따라 도급인에게 이 사건 블록을 제작 공급한 이상 석정개발은 이 사건 블록을 보존에 필요한 범위 안에서 또는 이 사건 블록 소유권자의 승낙에 따라 사용할 수 있는 외에 원칙적으로 유치물을 사용, 대여 또는 담보제공 등을 할 처분권한이 없는바(민법 제324조 제2항 참조) 석정개발이 유치권자로서 이 사건 블록을 점유하였다고 하더라도 이 사건 블록의 소유자로부터 사용 승낙을 받았다는 등 이 사건 블록에 대한 사실상의 처분권한을 보유하게 되었다고 볼 만한 특별한 사정이 없는 이 사건에서 이 사건 블록의 소유자가 아닌 ○○○○은 이 사건 블록의 부지부분을 점유ㆍ사용하였다고 볼 수 없다고 할 것이다(대법원 2009. 9. 10. 선고 2009다28462 판결 참조).
- 따라서 이 사건 블록과 사람과의 시간적, 공간적 관계와 본권과의 관계, 타인지배의 배제가능성 등을 고려하여 사회관념에 따라 합목적적으로 판단하여 볼 때 청구인은 이 사건 블록의 유치권자로서 이 사건 부지를 점유하였다고 볼 수 없으므로 ○○○○이 이 사건 토지를 점유하였음을 전제로 한 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다.
카. 2012. 4. 25. 피청구인은 위 차.항 기재 재결 후 청구인에게 블록제작 및 상부공사 원사업자로 이 사건 토지를 허가 없이 무단사용 하였다는 이유로 2009년부터 2011년도 무단사용분 변상금을 부과한다는 사전통지를 한 후, 2012. 6. 27. 이 사건 처분을 하였고 이에 대하여 행정심판 안내 등 불복절차를 고지한 바 없으며, 이 사건 처분서를 청구인의 직원이 2012. 6. 28. 수령(등기번호 154390310○○○○)하였다.
타. 발주자의 자금부족 등으로 2008. 7. 이후 이 사건 조선소 건설공사는 중단되었고 발주자는 2008년말 워크아웃을 신청하였으며, 청구인에 대한 등기부등본에 의하면 청구인은 2009. 6. 회생절차 개시결정을 받은 이래 2011. 6. 28. 주식회사 ○○○○○○홀딩스와 합병하고 해산한 것으로 되어 있다.
파. 이 사건 블록제작 및 상부공사 하도급계약과 관련하여○○○○이 납품한 블록개수에 대하여 석정개발과 피청구인은 상기 2012. 4. 3.자 중앙행정심판위원회의 재결에서 석정개발이 납품한 블록개수를 536개(이하 ‘이 사건 블록’이라 한다)로 특정한 반면, 청구인은 이 사건 심판청구에서○○○○이○○○○ENC에 납품한 블록개수는 378개, 청구인에게 납품한 블록개수는 516개라고 주장하였다가, 이 사건 토지에 적치된 블록개수를 특정하여 달라는 우리 위원회의 요구에 대하여 청구인은 이 사건 토지에 적치된 블록개수를 실제로 세어 확인한 결과 489개라고 답변하였다.
6. 이 사건 심판청구의 적법 여부
직권으로 이 사건 심판청구의 적법 여부에 관하여 본다. 「행정심판법」 제27조제3항 및 제6항에 의하면, 행정청이 심판청구기간을 알리지 아니한 때에는 처분이 있었던 날부터 180일의 기간 내에 심판청구를 할 수 있다고 되어 있는데, 피청구인은 2012. 6. 27. 이 사건 처분을 청구인에게 통지하면서 청구인이 위 처분에 대하여 행정심판을 청구할 수 있는지 여부, 청구절차 및 청구기간 등에 대하여 알리지 아니한 것으로 보이고, 달리 피청구인이 불복방법에 대하여 고지하였음을 입증할 증거를 제출하지 아니하였으므로 청구인이 행정심판을 제기할 수 있는 기간은 이 사건 처분이 있었던 날부터 180일 이내라고 할 것이다. 따라서, 청구인이 이 사건 처분을 송달받은 날인 2012. 6. 28.부터 180일 이내인 2012. 12. 12. 제기된 이 사건 심판청구는 청구기간 내에 제기된 적법한 청구라 할 것이다.
7. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계 법령
구 「국유재산법」(2012. 12. 18. 법률 제11548호로 개정되기 전의 것) 제2조제9호는 “‘변상금’이란 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 사용ㆍ수익하거나 점유한 자(사용허가나 대부계약 기간이 끝난 후 다시 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 계속 사용ㆍ수익하거나 점유한 자를 포함한다. 이하 "무단점유자"라 한다)에게 부과하는 금액을 말한다”라고 규정하고, 같은 법 제72조 제1항은 “중앙관서의 장등은 무단점유자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 재산에 대한 사용료나 대부료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수한다”라고 규정하고, 같은 법 제73조 제1항은 “중앙관서의 장등은 국유재산의 사용료, 관리소홀에 따른 가산금, 대부료, 매각대금, 교환자금 및 변상금(징수를 미루거나 나누어 내는 경우 이자는 제외한다)이 납부기한까지 납부되지 아니한 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 연체료를 징수할 수 있다”라고 규정하며, 구 「국유재산법 시행령」(2012. 6. 19. 대통령령 제23855호로 개정되어 2012. 7. 1. 시행되기 전의 것) 제71조제1항은 “법 제72조에 따른 변상금은 제29조 제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 산출한 연간 사용료 또는 연간 대부료의 100분의 120에 상당하는 금액으로 한다”라고 규정하고, 같은조 제4항, 제36조 제3항 및 제4항은 변상금을 징수할 때에는 그 금액, 납부기한, 납부장소와 가산금의 산출 근거를 명시하여 문서로 고지하여야 하고 그 납부기한은 고지한 날부터 60일 이내에 하도록 규정하고 있으며, 같은 법 시행규칙 제49조제1항은 “중앙관서의 장등이 영 제71조 제1항에 따른 변상금을 해당 점유자에게 고지할 때에는 별지 제15호서식의 변상금 사전통지서를 미리 발송하여야 한다”라고 규정하고 있다.
나. 판 단
1) 위 인정사실에 의하면 중앙행정심판위원회는 상기 2011-2○○○○ 재결에서 이 사건 블록의 소유권은 블록제작공사계약의 도급인인 청구인에게 있고 유치권자인 석정개발은 이 사건 토지의 점유자가 아님을 전제로 석정개발에 대한 변상금 부과처분이 위법ㆍ부당하다고 재결한 점, 이 사건 청구서에서 청구인은 청구외 ○○○○ENC와 발주자 간 이 사건 조선소건설공사 도급계약의 잔여분에 대하여 발주자와 도급계약을 체결하였다고 한 점, 석정개발은 ○○○○ENC와 블록제작공사 계약을 체결하였다가 ○○○○ENC의 지시로 다시 C&우방과 변경계약을 체결한 점 및○○○○ENC의 지시로 석정개발은 이 사건 블록을 이 사건 토지에 적치한 사실 등을 인정할 수 있다.
2) 이러한 사실에 비추어 볼 때, 청구인은 ○○○○ENC에게 단순히 명의만 대여하였다고 보기 어렵고 청구인이 석정개발과 독자적인 블록제작 및 상부공사 하도급계약을 체결하였다고 보아야 할 뿐만 아니라 설사 청구인이 명의만 대여하였다고 하더라도 명의대여자로서의 책임을 면할 수는 없으며, ○○개발이○○ENC에 납품한 블록개수와 청구인에게 납품한 블록개수가 정확히 특정되지 아니하고 이에 따른 공사대금의 정산 또한 이루어지지 아니한 상태에서는 현재 이 사건 블록의 하도급 계약의 상대방인 청구인이 이 사건 블록의 소유권자로서 사실상ㆍ법률상 처분권한을 가진다고 할 것이다. 더구나 계약이 묵시적으로 합의해제 되었다고 하려면 계약의 성립 후에 당사자 쌍방의 계약실현의사의 결여 또는 포기로 인하여 당사자 쌍방의 계약을 실현하지 아니할 의사가 일치되어야만 하고(대법원 1998. 8. 21. 선고 98다17602 판결, 대법원 2010. 1. 28. 선고 2009다73011 판결 등 참조), 계약이 일부 이행된 경우에는 그 원상회복에 관하여도 의사가 일치되어야 할 것인바, 청구인의 주장처럼 청구인이 발주자로부터 계약금을 받은 적이 없고 거의 공사가 이루어지지 않은 상태에서 공사가 중단되었으며, 청구인은 이 사건 조선소건설공사를 진행 중인 공사로 인식하지 않았고 발주자와 청구인은 2008년 이후 자금난이 악화되면서 서로 공사를 장기간 방치한 이래 다시 공사를 재개할 자금 및 의사가 전혀 없고 발주자와 연락도 되지 않는다는 사정만으로는 청구인과 발주자 간 조선소건설공사가 합의해제 되었다고 볼 수 없어 청구인은 이 사건 블록에 대한 사실상의 처분권한을 보유한 소유권자로서 이 사건 블록을 이 사건 토지에 적치함으로써 이 사건 토지를 점유ㆍ사용하였다고 볼 것이다.
3) 따라서 청구인이 이 사건 토지의 점유자임을 전제로 한 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
8. 결론
그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.
