【재결요지】 이 사건 공사는 전문공사에 등록된 자가 시공해야 함에도 종합공사업에 등록된 자가 시공해야하는 사실에 반증할 만할 입증자료가 있지 아니한 이상 특별한 사정이 없는 한 피청구인의 재량을 일탈 ㆍ 남용하였다고 볼만한 사정도 없으므로 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 위법 ㆍ 부당하지 않다고 볼 수가 있다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2012. 6. 13. 청구인에게 한 12,802,000원의 과징금 부과 처분은 이를 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 감사원에서 실시한 2011. 7. 7.부터 교육과학기술부 외 35개 기관(대학)에 대하여 “대학등록금 책정 및 재정운용 실태” 감사 결과 청구인의 공사한 상명대학교 제주수련원과 계약에 따른 3건의 공사(이하 ‘이 사건 공사’ 이라 한다.)를 시행하는 과정에서 종합건설업체로서 관련전문공사의 등록을 하지 않고 공사를 시행하여 영업범위를 위반하였다는 이유로 피청구인은 2012. 6. 13. 청구인에게 「건설산업기본법」제82조 제2항 제1호 및 동법 제84조에 따라 과징금 12,802,000원을 부과 처분(이하 ‘이 사건 처분’ 이라 한다.)을 하였다.
2. 청구인 주장
이 사건 각 계약에 의한 도급공사는 청구인과 ○○대학교 사이의 기존 공사계약에 따라 건축된 건축물의 하자보수기간 중 위 건축물의 외부 균열보수 및 기타 하자보수를 하는 과정에서 연계하여 실시된 공사이고 기존 건축물의 유지ㆍ보수를 위하여 필요하다.
3. 피청구인 주장
청구인이 부대공사라고 주장하는 3개의 공사는 부대공사가 아니라 전문공사업을 등록한 자가 시공을 하여야 할 별도의 독립된 공사이고, 감사원은 상명대학교의 위법한 판단에 따라 공사계약을 체결하였다고 하고 있다.
4. 관계법령
가. 「건설산업기본법」제9조, 제16조, 제82조, 제84조
나. 「건설산업기본법시행령」제8조, 제80조제1항, 제2항〔별표 6〕
다. 「건설업관리규정」제7장(법 위반자에 대한 제재기준)
5. 인정사실
이 사건 당사자가 우리 위원회에 제출한 행정심판청구서, 답변서, 보충서면서, 보충서면답변서, 감사결과 보고서, 민원회신 공문서 등 소명자료들을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실들을 인정할 수 있다.
가. 청구인은 피청구인에게 1999. 7. 12. ‘토목건축공사업’으로 건설업 등록을 하고 ○○ 시 ○○○ 동 941번지에서 ○○ 종합건설(주) 상호로 영업을 하고 있다.
나. 청구인이 2003. 2. 4.부터 2008. 9. 30.까지 ○○대학교 제주수련원과의 도급계약을 체결하여 공사한 내역은 아래와 같다.
다. 피청구인은 2012. 1. 9. 청구인에게 감사원 교육감사단 제2과-861(2012. 1. 2.)호에 따라 감사원에서 교육과학기술부 외 35개 기관(대학)에 대하여 2011. 7. 7.부터 ‘대학등록금 책정 및 재정운용 실태’를 감사한 결과 청구인의 ○○대학교와 계약하여 시행한 3건의 공사에 대하여 관련전문공사를 등록하지 않은 종합건설업체로 영업범위 위반으로 소명자료(의견서) 제출을 요청하였다.
라. 청구인이 2009. 8. 19.부터 2010. 12. 24.까지 상명대학교 제주수련원과의 도급계약 공사내역은 아래와 같다. (감사원이 지적한 영업범위를 위반한 공사)
마. 감사원의 2011. 12. 감사결과보고서(대학 등록금 책정 및 재정운용 실태)에는 청구인과 상명대학교 제주수련원과 도급계약으로 시공한 공사가 포함되어 있고 피청구인에게 전문공사업을 등록하지 아니한 채 전문공사를 수행한 종합공사업자에 대하여 건설산업기본법 위반으로 영업정지 또는 과징금 부과 처분 등 제재하는 방안을 마련하라고 하고 있다.
바. 청구인은 2012. 1. 13. 제출한 의견제출서에는 종합공사를 시공하는 업종의 등록을 한 건설업자가 이미 도급을 받아 시공하였거나 시공 중인 건설공사의 부대공사로서 성질상 전문공사에 해당하는 공사를 도급 받는 경우에는 그 공사를 도급받을 수 있다고 하고 있으며, 공사 품질 및 시공능률, 하자불분명 등을 고려하여 발주자와 협의 후 계약한 건으로 영업범위 위반에 해당되지 않는다고 소명하고 있다.
사. 피청구인은 2012. 1. 27. 감사원에 청구인의 제출한 소명자료를 첨부하여 재심의청구서를 제출하였으나, 감사원은 사립대학 시설공사계약 등에 대한 교육과학기술부의 지도ㆍ감독 부적정 사항에 관한 재심의 청구는 감사원법 제36조에 규정된 재심의청구 대상이 아니다 라고 하고 있다.
아. 청구인이 2012. 4. 16. 피청구인에게 제출한 소명자료 중 국토해양부 질의회신 내용에는 ‘상기 3개 공사가 별도의 도급계약을 통해 진행하는 부분으로 하자담보책임을 이행하는 부분이 아니므로 해당전문공사에 등록된 자가 시공하여야 하므로 종합공사업에 등록된 자가 시공할 수 없을 것으로 판단되나, 종합공사에 해당되는지에 대한 구체적인 판단은 당해 공사의 설계내용, 시공기술상의 특성 및 작업방법, 공종간의 종속성, 현지여건 등을 면밀히 검토하여 발주자가 판단할 사항’이라고 회신 하고 있다.
자. 피청구인이 2012. 6. 12. 청구인의 행정처분조서에는 최근 3년 이내에 제재처분을 받은 사실이 없고, 법령해석상의 착오로 건설산업기본법령을 위반하여 위반내용에 대하여 시정이 완료한 경우를 참작하고 타인에게 인적물적 피해사실이 없다고 인정하여 원처분의 1/2감경하여 과징금 처분하였다.
차. 피청구인은 2012. 6. 13. 청구인에게 건설산업기본법 위반업체 행정처분(과징금) 통보를 하였고, 청구인은 2012. 6. 27. 행정심판 청구 및 집행정지 신청을 하였으며, 집행정지에 대해서는 2012. 6. 29. ‘인용’결정되었다.
6. 판 단
가. 이 사건 관계법령 등에 대해서 살펴보면,
「건설산업기본법」제9조(건설업의 등록 등) 제1항 및 같은 법 시행령 제8조에는 건설업을 영위하려는 자는 종합공사의 경우 1건 공사의 공사예정금액이 5천만원 미만인 건설공사, 전문공사의 경우 공사예정금액이 1천만원 미만인 건설공사를 제외하고 업종별로 건설업을 등록하도록 되어 있고, 같은 법 제16조(건설업자의 영업범위) 제2항에는 종합공사를 시공하는 업종의 등록을 한 건설업자가 전문공사만을 도급받으려는 경우에는 그 전문공사를 시공하는 업종을 등록하도록 되어 있는 등 종합공사와 전문공사의 영업범위를 구분하고 있다.
또한, 같은 법 제82조 제2항 제1호 및 제84조의 규정에 따르면 영업범위를 위반하여 도급받은 경우에는 영업정지나 과징금을 부과하도록 되어 있으며, 같은 법 시행령 제80조(영업정지 또는 과징금부과기준 등)제1항에는 [별표 6]에서 정한 건설업의 등록기준에 미달하게 된 때에는 영업정지 기간을 6월로 하고 있고, 제2항에는 ‘위반행위의 동기와 내용 및 횟수, 위반행위와 관련된 공사의 특성 및 입찰방식 등을 고려하여 제1항에 따른 영업정지의 기간 또는 과징금의 금액의 2분의 1의 범위에서 이를 가중 또는 감경할 수 있다.’라고 되어있다.
나. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부에 대하여
위 인정사실과 처분사유 등을 살펴보면, 청구인은 이 사건 각각의 공사는 청구인과 상명대학교 사이의 기존 공사계약에 따라 건축된 건축물의 하자보수기간 중 위 건축물의 외부 균열보수 및 기타 하자보수를 하는 과정에서 연계하여 실시된 공사이어서 기존 건축물의 유지ㆍ보수를 위하여 필요하다고 주장하고 있으나, 이 사건 공사는 청구인이 2003. 2. 4.부터 2008. 9. 30.까지 상명대학교 제주수련원과의 도급계약을 체결하여 공사를 이미 완료한 후 1년 이상을 경과한 공사로서 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙에서 정한 건설공사의 건축인 경우 하자담보책임 존속기간(1년)의 범위를 넘어선 공사에 해당되어 하자보수 공사라고 단정하기에는 어렵다고 볼 수가 있고, 청구 외 발주자인 상명대학교는 상기에 언급한 3개 공사를 종합공사의 부대공사라고 판단하여 청구인에게 도급하였다고 하고 있지만, 이 사건 공사는 청구인과 공사도급계약서를 작성하여 각각이 공사계약을 체결한 점이 명백히 확인이 되고 있으므로 종합공사를 시공하는 업종을 등록한 건설업자가 이미 도급을 받아 시공하였거나 시공 중인 건설공사의 부대공사로서 성질상 전문공사에 해당하는 공사를 도급 받은 경우라고 볼 수도 없다할 것이고, 발주자가 공사의 품질이나 시공의 능률을 높이기 위하여 필요하다고 인정한 경우로서 기술적 난이도, 해당공사의 내용 등을 고려하여 한 공사라고도 볼 수도 없는 점, 상기 3개 공사를 ‘별도의 도급계약을 통해 진행하는 부분으로 하자담보책임을 이행하는 부분이 아니어서 해당전문공사에 등록된 자가 시공하여야 하므로 종합공사업에 등록된 자가 시공할 수 없을 것으로 판단 된다.’고 한 국토해양부의 질의회신과 감사원에서 발주자의 판단이 위법하다고 지적한 정황을 고려하고 피청구인이 이미 청구인의 위반행위의 동기ㆍ내용 및 횟수 등을 참작하여 원처분의 1/2감경하여 과징금 처분을 한 점 등을 종합적으로 고려해 볼 때, 이 사건 공사는 전문공사에 등록된 자가 시공해야 함에도 종합공사업에 등록된 자가 시공해야하는 사실에 반증할 만할 입증자료가 있지 아니한 이상 특별한 사정이 없는 한 피청구인의 재량을 일탈 ㆍ 남용하였다고 볼만한 사정도 없으므로 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 위법 ㆍ 부당하지 않다고 볼 수가 있다.
7. 결론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
