【재결요지】 청구인의 현재의 회사 ‘○○종합건설’은 ‘○○토건’의 지위를 승계한 회사로서, 청구인이 양수한 전 회사인 ‘○○토건’이 본 위원회에서 다툼의 대상이 될 수 없는 선행처분(영업정지)에 반하여 영업정지기간 중 영업행위를 한 사실이 「건설산업기본법」제83조(건설업의 등록말소 등)제7호에 해당함으로 「행정절차법」제21조(처분의 사전 통지)의 규정에 따라 청문을 실시하고, 건설업의 등록말소처분을 한 피청구인의 이 건 처분은 위법ㆍ부당하거나 재량권을 남용한 흠이 있다고 할 수 없다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2008. 7. 4. 청구인에 대하여 한 “건설산업기본법 위반업체에 대한 등록말소 처분”은 이를 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
가. 청구인은 2006. 8. 3. 현재 “○○종합건설”의 전 회사 “○○토건”(이하 ‘전 회사’라 한다) 대표이사인 ‘○○○’로부터 회사의 주식, 영업권 일체 및 공제조합 출자금 등을 150,000.000원에 양수하였다.
나. 청구인이 양수한 전 회사는 2003. 7. 29. 전라북도에서 건설업(토목공사업)을 등록하여 동 사업을 하여오다가 2006. 8. 10. 청구인을 대표이사로 선임 하고 상호를 (주)○○종합건설로 변경, 영업소재지를 서귀포시로 전입하여 건설업을 해왔던 업체이다.
다. 청구인의 양수한 전 회사는 전라북도로부터 등록기준 미달로 2005. 12. 23.부터 2006. 7. 22. 까지 영업정지 7월 처분을 받고도 영업정지 기간 중인 2005. 12. 23.부터 2006. 1. 9.까지 총 21건의 입찰에 참가하여 영업정지 처분을 위반한 사실이 감사원 감사에 적발되어, 2008. 5. 13. 제주특별자치도의 “감사원 감사결과 처분요구사항 알림”이라는 문서에 의거 2008. 6. 20. 청구인에 대한 청문을 실시한 후, 피청구인은 2008. 7. 4. 자로 청구인 회사에 대하여 건설업 등록말소 처분을 하였다.
2. 청구인 주장
이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.
가.청구인 회사 “○○종합건설”은 전 주식회사 “○○토건”의 법인격을 유지하면서 2006. 8. 10. 지금의 상호로 변경된 회사이다.
나. 청구인은 2006. 8. 3. 당시 전 회사의 대표이사인 ‘○○○’로부터 전 회사의 주식, 영업권 일체 및 공제조합 출자금 등을 150,000,000원에 양수하였고, 그 후 2006. 8. 10.자로 전 회사의 상호를 주식회사 ○○종합건설로, 본점 소재지를 서귀포시 동홍동 499의 8로 각 변경하고, 청구인이 대표이사로 취임하였다.
다. 청구인 회사는 그 후 아무런 문제없이 정상적으로 영업을 해 왔는데, 2008. 5. 13. 경 피청구인으로부터 행정처분에 따른 청문통지서를 받아 그 이유를 확인해본 결과, 전 회사가 영업정지 기간 중인 2005. 12. 23.부터 2006. 7. 22. 사이 총 21건의 입찰에 참가한 것이 감사원에 의해 뒤늦게 밝혀져 건설업 등록말소처분을 할 수 밖에 없다는 것이다.
라. 이에 청구인은 전 회사의 대표이사였던 ‘○○○’에게 사실 확인을 하였더니 위 영업정지 기간 중 21건의 입찰에 참가한 것은 사실이나, 입찰 당시 전라북도로부터 영업정지처분 문서를 수령하지 못하여 한 것이고, 2006. 1. 9. 이후에야 영업정지처분이 내려진 사실을 알게 되어 그 때부터 입찰을 포함한 모든 영업활동을 중단하였다고 하는 것이다.
마. 청구인은 2008. 6. 20. 개최된 청문회에 참여하여 법인을 양수한 경위, 양수 시점에는 영업정지 기간이 이미 도과된 사실, 전 회사가 영업정지처분에 관한 공문서를 수령하지 못하여 영업정지 기간 초기에 입찰 참여를 한 사실이 있으나, 뒤늦게 영업정지 처분이 내려진 사실을 알고는 어떠한 영업활동도 하지 않았다는 사실 등에 대하여 의견을 개진하였으나, 결국 피청구인으로부터 등록말소처분을 받게 된 것이다.
바. 「행정절차법」제21조에 의하면 “행정청은 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 다음 각호의 사항을 당사자에게 통지하여야 한다.”고 규정하고 있고, 제24조제1항에 의하면 “행정청이 처분을 하는 때에는 다른 법령 등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 문서로 하여야 하며”라고 규정하고 있으며, 같은 법 제14조에서는 “송달은 우편, 교부 또는 정보통신망 이용 등의 방법에 의하여 송달 받을 자의 주소, 거소, 영업소, 사무소 또는 전자우편 주소로 한다.”규정하고 있고, 같은 법 제5항에서는 “행정청은 송달하는 문서의 명칭, 송달 받을 자의 성명 또는 명칭, 발송방법 및 발송연월일을 확인할 수 있는 기록을 보존하여야 한다.”고 규정하고 있는 바, 전 회사의 대표이사인 ‘○○○’의 진술에 의하면 당시 처분청인 전라북도로부터 영업정지처분에 관한 문서를 받은 사실이 없고, 뒤늦게 2006. 1. 9. 이후 영업정지처분이 개시된 사실을 알고는 모든 영업활동을 중단하였다고 하는 바, 청구인 회사로서는 전 회사가 입찰에 참여한 일시가 영업정지 개시 초기에 일어난 사실, 2006. 1. 9. 이후에는 전연 입찰에 참여한 사실이 없는 것으로 보아서 영업정지처분을 송달받지 못했다는 위 ‘○○○’의 주장이 터무니없는 변명이라고 보지 않는다.
사. 당시 처분청인 전라북도는 「행정절차법」제14조제6항에 따라 전 회사에 관한 영업정지처분에 관한 문서의 발송 및 송달확인 문서를 보관하고 있을 것이고, 이를 확인하면 행정처분의 사전 통지가 제대로 이행되었는지 확인할 수 있을 것인 바, 만약 위 전라북도의 처분문서가 애초에 문서로 송달되지 않았거나, 아니면 제3의 주소로 송달되거나, 적법한 수령인에게 송달되지 않았을 경우 영업정지 기간 중 위반행위를 이유로 한 이 건 처분은, 적법한 영업정지처분에 관한 문서의 송달이 없는 가운데 이루어진 영업행위를 대상으로 한 것으로 당연히 위법하여 취소되어야 할 것이다.
아. <준비서면> 전라북도는 2005. 12. 16. 전 회사에 대한 영업정지처분에 앞서 청문실시통지 안내문을 발송하면서 청문일시가 2005. 12. 28. 14시부터 15시로 되어 있었던 바, 이에 전 회사는 2005. 12. 19. 청문에 관한 의견을 제출하였으나, 실제 청문절차에는 출석하지 아니 하였으며, 전 회사는 청문절차 기일 이후에 별도로 전라북도로부터 영업정지 사전처분 통지가 올 것으로 예상하고 2005. 12. 23. 과 22. 26. 그리고 2006. 1. 9.에 각 입찰에 참여했던 것이고, 전라북도는 청문기일 전인 2005. 12. 22. 전 회사에 대한 행정처분 사전 통지를 하면서 처분일을 2005. 12. 23.로 하였다.
전라북도는 청문실시통지를 하면서 청문일시를 2005. 12. 28.로 하였고, 이에 전 회사는 의견서까지 제출하였던 바, 그렇다면 최소한 전 회사는 영업정지처분을 받는다고 하더라도 청문일시 이후에 영업정지처분을 받을 것이라고 예상할 수밖에 없는 것인데, 전라북도는 2005. 12. 22. 사전통지문을 보내면서 그 다음날인 12. 23을 처분일로 한데 대해서 어떤 이유가 있는지 납득이 가지 않는다.
또한 당시 전라북도가 발송한 행정처분 통지문은 2005. 12. 23. 발송하여 그 다음날인 12. 24. 송달되었는데, 그 수령인은 소외 ‘김대수’로서, 전라북도는 회사동료인 ‘김대수’가 위 통지문을 수령하였다고 하나, 위 ‘김대수’는 당시 전 회사에 근무했던 자가 아니다.
결국 전라북도는 전 회사에 통지한 청문절차를 거침이 없이 전격적으로 영업정지처분을 한 위법이 있고, 아울러 처분의 송달은, 송달 받을 자 또는 그 사무원, 피용자 또는 동거자에게 교부하여야 함에도 전 회사와 전연 관계가 없는 자에게 처분을 송달한 위법이 있다.
전 회사는 위와 같이 위법한 영업정지 처분이 통지된 사실을 모르는 가운데 입찰에 참여했던 것인 바, 결국 이 사건 처분의 원인인 영업정지처분에 반하여 영업행위를 한 것으로 볼 수 없어 이 건 건설업 등록말소 처분은 위법하다고 할 것이다.
3. 피청구인 주장
피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 청구인은 전 회사에 대한 처분청인 전라북도로부터 영업정지처분에 대한 문서 미 수령 및 「행정절차법」에 의한 행정처분의 사전통지 미 이행 등으로 이루어진 이 건 처분은 위법하다도 주장하고 있으나, 전라북도에서는 2005. 12. 2. 전 회사로부터 「건설사업기본법」제9조제4항에 의거 건설업등록사항신고가 있어 신고사항에 대한 심사결과 2003년에 같은 법 제10조의 규정에 의한 등록기준 미달(2003. 10. 3. - 2003. 12. 30. 까지 토목기술자 2명 부족, 2003년도 재무제표 상 자본총계 기준 미달)이 적발되어, 「행정절차법」제21조의 규정에 의거 2005. 12. 16. 영업정지처분에 따른 청문실시 통지서를 발송한 바, 이에 전 회사에서는 2005. 12. 19. 의견 제출서에 “이번 행정처분을 계기로 건설업을 영위하는데 만전을 기하겠습니다.”라는 위반사항 인정 및 영업정지처분을 인지하는 의견 제출을 한 사실이 있고, 이에 따라 전라북도는 2005. 12. 22. 건설행정과-11295호로 전 회사에 대하여 “건설산업기본법 위반에 따른 행정처분 알림”의 공문서를 발송하였고, 2005. 12. 24. 14:02에 전 회사 회사동료인 ‘○○○’가 이 문서를 수령한 사실이 있다.
나. 이와 같이 당시 처분청인 전라북도의 영업정지 처분은 관련법에 의한 절차를 성실히 이행하여, 청구인의 의견서를 제출 받아 처분한 적법한 행정처분으로서, 청구인이 주장하고 있는 행정처분 문서 미 수령 및 행정절차 미 이행 등은 근거 없는 주장이라고 할 것이다.
다. 청구인은 2008. 8. 3. 전 회사인 (주)○○토건의 법인격을 유지한 체 회사를 양수한 후, 2006. 8. 10. 상호 및 대표자, 영업소재지를 변경하여 「건설산업기본법」 제9조(건설업의 등록 등)제2항에 의거 기재사항 변경신고를 한 것으로서 같은 법 제17조의 규정에 의한 건설업을 양도ㆍ양수한 것이 아닌 바, 전 회사인 (주)○○토건과 현재 (주)○○종합건설은 동일한 회사일 뿐만 아니라 설령 「건설산업기본법」제17조(건설업의 양도)에 의한 건설업의 지위를 승계토록 하고 있음에 따라 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.
라. 청구인의 전 회사의 처분청인 전라북도에서의 적법한 절차에 의한 정당한 행정처분 결과와 이 사건 처분에의 사유가 된 위반사항이 명확하여 청구인의 건설업 등록말소처분 행정심판 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다.
마. <준비서면 답변서> 전라북도는 전 회사에 대한 영업정지처분에 대한 청문실시통지를 하면서 청문일시를 2005. 12. 28.로 하였으나, 2005. 12. 22. 행정처분 통지를 보내면서 그 다음날인 2005. 12. 23.을 처분일로 한 것은 청문절차를 거침이 없이 한 위법한 영업정지처분을 한 것이며, 행정처분 통지문을 수령한 ‘○○○’는 전 회사와 관계가 없는 자로서 위법한 송달로 인하여 영업정지 처분 사실을 모르고 입찰에 참여한 것으로 건설업 등록말소 처분은 위법하다고 주장하고 있으나
전라북도는 청문실시통지에 의거 전 회사로부터 2005. 12. 19. 의견 제출을 받아 2005. 12. 22. 영업정지처분을 하였다.
행정절차법 제31조(청문의 진행)에 의하면 “당사자 등이 의견서를 제출한 경우에는 그 내용을 출석하여 진술한 것으로 본다”라고 규정하고 있으며, 같은 법 제22조(의견청취)5항에는 “행정청은 청문ㆍ공청회 또는 의견 제출을 거친 때에는 신속히 처분하여 당해 처분이 지연되지 아니하도록 한다”라고 규정하고 있어 2005. 12. 22. 행정처분을 하였던 것이다.
행정처분 통지 공문서 우편종적조회 결과에 의하면 2005. 12. 24. 14:02 회사 동료인 ‘○○○’가 수령한 것으로 되어 있으며, 건설회사의 인력운영 관례 상 건설공사 시행 시에만 일시적으로 채용하는 일용직원을 채용하여 회사를 운영하는 경우가 많은 바, 청구인이 제출한 국민연금가입증명서만으로는 회사와 관련 없는 자라고는 할 수 없을 뿐만 아니라 국민연금가입증명서에도 「건설산업기본법」상 기술인력 6명에도 못 미치는 4명만이 국민연금에 가입되어 있어 우편물 수령자인 ‘○○○’가 회사와 관련 없는 사람이라면 그 당시 전 회사 사무실에 있을 이유가 없는 것이다.
청구인은 영업정지 기간 중 입찰에 참가한 마지막 날인 2006. 1. 9. 이후에야 영업정지처분 사실을 알고 영업활동을 중단하였다고 하는 바, 이는 영업정지 기간 중 이미 입찰에 참가한 사실에 대하여 처분청에 이의를 제기하지 않았을 뿐만 아니라 영업정지처분이 위법이라고 하는 사항에 대하여도 행정심판이나 행정소송을 제기하지 아니하고 영업활동을 중단한 것은 당시 영업정지처분이 적법한 처분으로 받아들이는 것으로 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.
４. 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가．관계법령
○ 「건설산업기본법」제9조, 제10조, 제14조, 제17조, 제82조 및 제83조제7호
○ 「행정절차법」제14조제5항, 제21조, 제22조제5항, 제24조제1항 및 제31조
나．판 단
1) 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서, 답변서, 준비서면 및 준비서면에 따른 답변서에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가) 청구인은 2006. 8. 3. “○○토건”대표이사인 ‘○○○’로부터 회사의 주식, 영업권 일체 및 공제조합 출자금 등을 150,000.000원에 양수하여, 전 회사의 법인격을 유지하면서 2006. 8. 10.자로 회사의 상호를 “○○토건”에서 “○○종합건설”로, 본점 소재지를 “전라남도 담양군 객사리 236-2”에서 “제주특별자치도 서귀포시 동홍동 499의 8”로 각 변경하고, 청구인이 대표이사로 등록하여 동 영업을 하고 있는 자이다.
나) 청구인이 양수한 전 회사의 처분청인 전라북도에서는 2005. 12. 2. 전 회사로부터 「건설사업기본법」제9조제4항에 의거 건설업등록사항신고가 있어 신고사항에 대한 심사결과 2003년에 같은 법 제10조의 규정에 의한 등록기준 미달(2003. 10. 3.부터 2003. 12. 30. 까지 토목기술자 2명 부족, 2003년도 재무제표 상 자본총계 기준 미달)이 적발되어, 「행정절차법」제21조의 규정에 의거 2005. 12. 16. 영업정지처분에 따른 청문실시 통지서를 발송한 바, 이에 전 회사에서는 2005. 12. 19. “이번 행정처분을 계기로 건설업을 영위하는데 만전을 기하겠습니다.”라는 의견 제출을 한 사실이 있고, 이에 따라 전라북도는 2005. 12. 22. 건설행정과-11295호로 전 회사에 대하여 “건설산업기본법 위반에 따른 행정처분 알림”의 문서를 통하여 2005. 12. 23.부터 2006. 7. 22. 까지 영업정지 7월 처분을 하였고, 이 행정처분 문서를2005. 12. 24. 전 회사 회사동료인 ‘○○○’가 수령한 사실이 있다.
다) 청구인이 양수한 전 회사는 2005. 12. 23.부터 2006. 7. 22. 까지의 영업정지 기간 중인 2005. 12. 23. 장수초 운동장 생활체육시설 설치공사 등 11건, 같은 해 12. 26. 은천 수해복구공사 등 5건, 같은 해 12. 27. 절골 위험도로 확ㆍ포장공사 등 2건, 같은 해 12. 29. 도평천 정비공사 1건 그리고 2006. 1. 9. 진안천 수해복구공사 등 2건 등 총 5회에 걸쳐 21건의 관급공사 입찰에 참여한 사실이 있다.
라) 청구인이 양수한 전 회사가 영업정지 기간 중 영업한 사실이 2007. 10. 4.부터 같은 해 10. 26.까지 “부실벌점 등 건설 관련 제재제도 운용실태”에 대한 감사원 감사에 적발되어 2008. 4. 21. 제주특별자치도감사위원회에 통보되었고, 이에 2008. 5. 8. 제주특별자치도감사위원회는 제주특별자치도에 “감사원 감사결과 처분 요구사항 알림”문서를 통하여 처분 요구사항에 대하여 적정한 조치를 취할 것을 알려왔으며, 제주특별자치도는 2008. 5. 13. 피청구인에게 감사원 처분 요구사항에 대하여 적정한 조치를 취할 것을 통보하였다.
마)이에 피청구인은 「행정절차법」제21조(처분의 사전 통지)의 규정에 따라 2008. 6. 20. 서귀포시 건설교통과에서 청구인과의 청문을 실시하였고, 2008. 6. 30. “건설산업기본법 위반 건설업체에 대한 행정처분 사항 알림”문서를 통하여 2008. 7. 4.자로 청구인 회사가 「건설산업기본법」제83조(건설업의 등록말소 등)제7호에 규정에 의거한 건설업의 등록말소처분 사실을 청구인에게 통지하였다.
2)살피건대, 청구인은 본 사건 처분을 초래한 선행 처분, 즉 청구인이 양수한 전 회사에 대한 전라북도의 영업정지처분은 청문절차를 거침이 없이 한 위법한 영업정지처분이며, 이에 따른 행정처분 통지문의 위법한 송달로 인하여 영업정지 처분 사실을 모르고 입찰에 참여한 것으로 건설업 등록말소 처분은 위법하다고 주장하고 있으나, 2005. 12. 23.부터 2006. 1. 9. 까지 영업정지 기간 중 이미 입찰에 참가한 사실에 대하여 처분청에 이의를 제기하지 않았을 뿐만 아니라 영업정지처분이 위법이라고 하는 사항에 대하여도 행정심판이나 행정소송을 제기하지 아니한 것은 당시 영업정지처분이 적법한 처분으로 받아들였던 것으로 볼 수 있으며, 2005. 12. 22.전라북도가 한 선행처분에 대하여 본 위원회에서 다툼의 대상이 되지 않는다고 여겨지는 바, 이에 대한 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.
「건설산업기본법」제83조(건설업의 등록말소 등)제7호에 의하면 “국토해양부장관은 건설업자가 제82조(영업정지 등) 또는 이 조의 규정에 의한 영업정지처분에 위반한 때에는 그 건설업자의 건설업의 등록을 말소하여야 한다”라고 규정하고 있고, 같은 법 제17조(건설업의 양도 등)제2항에는 “건설업 양도의 신고가 있은 때에는 건설업을 양수한 자는 건설업을 양도한 자의 건설업자로서의 지위를 승계 한다”라고 규정하고 있는 바,
청구인이 양수한 전 회사는 전라북도로부터 등록기준 미달로 2005. 12. 23.부터 2006. 7. 22. 까지 영업정지 7월 처분을 받고도 영업정지 기간 중인 2005. 12. 23.부터 2006. 1. 9.까지 장수초 운동장 생활체육시설 설치공사 등 총 21건의 입찰에 참가하여 영업정지 처분을 위반한 사실이 명백하다 할 것이다.
이에 따라 청구인의 현재의 회사 ‘○○종합건설’은 ‘○○토건’의 지위를 승계한 회사로서, 청구인이 양수한 전 회사인 ‘○○토건’이 본 위원회에서 다툼의 대상이 될 수 없는 선행처분(영업정지)에 반하여 영업정지기간 중 영업행위를 한 사실이 「건설산업기본법」제83조(건설업의 등록말소 등)제7호에 해당함으로 「행정절차법」제21조(처분의 사전 통지)의 규정에 따라 청문을 실시하고, 건설업의 등록말소처분을 한 피청구인의 이 건 처분은 위법ㆍ부당하거나 재량권을 남용한 흠이 있다고 할 수 없다.
５. 결 론
그렇다면 청구인의 청구는 이유 없다고 판단되어 주문과 같이 결정한다.
