【재결요지】 피청구인이 청구인에게 건설업 무등록자에게 재하도급을 한 법 위반행위에 따른 행정처분을 하지 않겠다는 등의 명시적ㆍ묵시적 의사표시를 하였다는 사실을 입증할 만한 객관적인 기록을 확인할 수 없다는 점으로 판단할 때, 피청구인이 공적인 견해표명을 통해 청구인의 위반행위를 방조하였다거나, 청구인의 위와 같은 신뢰가 보호할 가치가 있는 것으로서 이 사건 처분으로 인해 그 이익이 부당하게 침해된 경우에 해당한다고 인정할 수 없으므로, 청구인의 위 주장은 이유 없다. 따라서 위와 같은 제반사정을 고려하여 볼 때, 피청구인이 청구인에 대하여 한 이 사건 처분은 위법하다거나 부당하다고 할 수 없다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2013. 4. 24. 청구인에 대하여 한 건설산업기본법 위반 과징금 부과처분을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
가. 피청구인은 기계설비공사업을 하는 회사인 청구인이 불법 재하도급을 하였다는 신고를 접수한 후, 2010. 5. 18. 청구인에게 불법 재하도급 신고에 따른 자료제출 요청을 하였고, 2010. 7. 26. 청문 및 청구인이 제출한 자료를 검토한 다음 ‘시공사ㆍ원도급ㆍ설계감리자등이 자재납품 및 설치공사를 서면으로 승낙한 경우에 해당되어 재하도급법 위반으로 보기 어렵다’는 취지의 사유를 들어 2010. 12. 9. 청구인에 대하여 건설산업기본법 위반 혐의업체 행정처분 불가 통보를 하였다.
나. 피청구인은 2013. 3. 18. 청구인이 불법 재하도급을 하였다는 진정민원을 접수하고, 2013. 3. 19. 청구인에게 불법 재하도급 진정민원에 따른 입증자료를 제출할 것과 청문 실시를 안내하였으며, 그 후 ‘건설업 무등록자에게 건설공사 하도급 계약을 하였다’는 취지의 사유로 2013. 4. 24. 청구인에 대하여 15,898천원의 과징금을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.
2. 청구인의 주장
청구인과 냉난방 장비 제작ㆍ납품ㆍ반입ㆍ설치 조건으로 계약을 체결한 청구외 0000000(대표이사 000)은 ㈜000의 대리점이며, 위 0000000은 지정된 장소에 장비류를 반입ㆍ설치하는 과정까지의 공사를 진행하였고, 그 이후 공조덕트 및 공조배관 공사는 별개의 공사로 이루어져 있는바, 위 계약은 건설공사 하도급계약이 아닌 물품공급계약으로서 이 사건 처분은 위법하다.
또한 피청구인은 위와 같은 건에 대하여 2010. 12. 9. 건설산업기본법 위반 혐의업체 행정처분 불가 통보를 하였던바, 당시에는 하도급위반 사항이 아니라고 한 후 2년 4개월이 지난 현 시점에서 이 사건 처분을 한 것으로, 행정청의 행위에 대해서는 신뢰의 원칙과 금반언의 원칙이 적용되어야 하므로 이에 반하는 처분을 해서는 안 될 것이며, 이 사건 처분시 물품납품액의 금액을 공사금액으로 간주하여 이 사건 처분을 한 것은 잘못된 처분이다.
3. 피청구인 주장
청구인이 2010. 12. 9. 건설산업기본법 위반 혐의업체 행정처분 불가를 통보받았다고 한 사항은, 당시 담당공무원이 어떠한 근거에서 그러한 회신을 하였는지 확인할 수 없으며, 2013. 3. 18. 자 접수된 진정민원에 따라 청구인이 제출한 입증자료를 검토한 결과 청구인이 건설업을 등록하지 않은 청구외 0000000에게 재하도급 한 사항이 명백하므로, 관련 법령에서 정한 절차에 따라 이 사건 처분을 한 것은 적법하다.
4. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계 법령
건설산업기본법 제9조, 제29조, 제82조, 제84조
건설산업기본법 시행령 제7조 별표1, 제8조, 제13조 별표2, 제80조
나. 판단
1) 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다.
가) 청구인은 2009. 2. 27. 청구외 00000(주)와 1,265,000천원에 ‘0000병원 리모델링공사(실시설계포함)’ 중 ‘기계설비공사’에 대한 하도급 계약을 체결하였다.
나) 청구인은 2009. 6. 2. 청구외 0000000(주)와 158,840천원에 ‘0000병원 공조장비(AHU, FCU, PAC, EHP) 제작, 납품, 설치공사’ 계약을 체결하였다.
다) 청구외 0000000(주)는 2009. 9. 22. 청구인에게 계약 변경에 대한 추가금을 포함하여 계약금액이 총 191,180원으로 변경된 사항을 통지하였다.
라) 피청구인은 청구인이 건설산업기본법에서 금지하고 있는 하도급을 위반하였다는 민원을 접수하고 2010. 5. 18. 청구인에게 청구외 0000000(주) 외 12개 업체와 체결한 재하도계약서 등 관련 자료제출을 요구하였다.
마) 피청구인은 2010. 7. 6. 청구인이 제출한 자료 검토 결과, 청구인이 청구외 000000(주) 외 4개 업체에 대하여 재하도급한 사실을 확인하고, 위 법 위반사항에 대한 행정처분 사전통지 및 의견제출의 기회를 부여함과 동시에 청문이 실시될 예정임을 안내하였으나, 위 재하도급 대상 업체에는 청구외 0000000(주)가 포함되지 않았다.
바) 청구인은 2010. 7. 26. 피청구인에게 의견을 제출하였다.
사) 피청구인은 2010. 12. 9. 청구인에게 ‘제출자료 검토 결과 시공사ㆍ원도급ㆍ설계감리자 등이 자재납품 및 설치공사를 서면으로 승낙한 경우로 재하도급법 위반으로 보기 어려워’ 행정처분 불가 통보를 하였다.
아) 피청구인은 2013. 3. 18. 청구인이 건설산업기본법에서 금지하고 있는 하도급을 위반하였다는 민원을 접수하였다.
자) 피청구인은 2013. 3. 19. 청구인에게 청구인이 청구외 0000000(주) 외 5개 업체에 재하도급함으로써 건설산업기본법 제29조 제3항을 위반한 사항에 대한 행정처분 사전통지 및 의견제출의 기회를 부여하였고 동시에 청문이 실시될 예정임을 안내하였다.
차) 청구인은 2013. 4. 8. 피청구인게 의견을 제출하였다.
카) 피청구인은 2013. 4. 19. 청구인 및 청구외 0000000(주)를 건설산업기본법 위반 혐의로 서울00경찰서장에게 고발하였다.
타) 피청구인은 2013. 4. 24. 청구인에 대하여 이 사건 처분을 하였다.
파) 서울00경찰서장은 청구인 및 청구외 0000000(주)를 기소의견으로 서울중앙지방검찰청에 송치하였다.
2) 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부에 관하여 살펴본다.
가) 「건설산업기본법」 제9조 제1항의 규정에 의하면 건설업을 영위하려는 자는 국토해양부장관에게 대통령령이 정하는 업종별로 등록을 하여야 하며, 같은 법 시행령 제7조 별표1 및 제13조 별표2의 규정에 의하면 전문공사를 시공하는 업종인 기계설비공사업은 ‘건축물ㆍ플랜트 그 밖의 공작물에 급배수ㆍ위생ㆍ냉난방ㆍ공기조화ㆍ기계기구ㆍ배관설비 등을 조립ㆍ설치하는 공사’를 업무내용으로 하고, 그 건설공사의 예시로서 ‘건축물 등 시설물에 설치하는 급배수ㆍ환기ㆍ공기조화ㆍ냉난방ㆍ급탕ㆍ주방ㆍ위생ㆍ방음ㆍ방진ㆍ전자파차단설비공사, 플랜트안의 배관ㆍ기계기구설치공사, 기계설비를 자동제어하기 위한 제어기기ㆍ지능형제어시스템ㆍ자동원격검침설비 등의 자동제어공사, 시스템에어컨(GHPㆍEHP) 공사, 지열냉ㆍ난방 기기설치 및 배관공사, 보온ㆍ보냉 등 열절연공사, 옥내급배수관개량ㆍ세척공사, 무대기계장치공사, 자동창고설비공사, 냉동냉장설비공사, 집진기공사, 철도기계신호공사, 건널목차단기공사 등’을 열거하고 있으나, 법 제9조 제1항의 단서 및 같은 법 시행령 제8조 제1항 제2호는 시행령 제7조 별표 1에 따른 전문공사를 시공하는 업종과 그 업종별 업무내용에 해당하는 건설공사로서 공사예정금액이 1천5백만원 미만인 건설공사를 업으로 하려는 경우에는 등록을 하지 아니하고 건설업을 할 수 있다고 규정하고 있다.
또한 같은 법 제29조 제3항의 규정에 의하면 하수급인은 하도급받은 건설공사를 다른 사람에게 다시 하도급할 수 없으나, 같은 조항 단서 및 제2호의 규정에 의하면 전문공사를 시공하는 업종을 등록한 건설업자가 하도급 받은 경우로서, 공사의 품질이나 시공상의 능률을 높이기 위하여 필요한 경우로서 국토교통부령으로 정하는 요건에 해당하고, 수급인의 서면 승낙을 받은 경우에는, 하도급 받은 전문공사의 일부를 그 전문공사를 시공하는 업종을 등록한 건설업자에게 다시 하도급할 수 있다고 되어 있다.
그리고 같은 법 제82조 제2항 제3호, 제84조 및 같은 법 시행령 제80조 제1항 별표6 ‘나’목 제3)호는 법 제29조 제3항의 규정에 따른 하도급 제한을 위반한 경우에 1년 이내의 기간을 정하여 그 건설업자의 영업정지를 명하거나 영업정지를 갈음하여 그 위반한 공사의 하도급금액의 100분의 30에 상당하는 금액 이하의 과징금을 부과할 수다고 규정하고 있고, 도급받은 건설공사의 일부를 해당 업종의 건설업등록을 하지 않은 자에게 하도급(재하도급을 포함한다)한 경우에는 6개월의 영업정지 또는 도급금액 1억원의 경우는 과징금의 비율을 18%, 도급금액 5억원의 경우는 과징금의 비율을 12%로 정하고 있다.
아울러 건설업관리규정 제7장 제3호 나목에 의하면 최근 3년 이내에 제재처분을 받은 사실이 없거나, 법령해석상의 착오 등으로 위반행위를 한 후 위반내용에 대하여 시정을 완료한 경우로서 정상을 참작할 필요가 있거나, 해당 위반행위로 인하여 다른 사람(위반행위를 한 당사자와 소속 직원 및 근로자 제외)에게 2주 이상의 치료를 요하는 피해를 발생한 사실이 없거나 1억원 이상의 물적 피해를 발생한 사실이 없는 경우에는 감경되는 사유 1개마다 「건설산업기본법」 시행령 제80조 제2항에 따라 영 별표6에서 정한 과징금의 6분의 1씩 감경하고, 영 별표6 ‘나목’의 규정에 의한 과징금의 비율을 산정함에 있어 위반한 도급금액(하도급금액 포함)의 각 구역사이의 과징금률은 직선보간법에 의하여 산정하되, 소수점 이하 3자리까지로 하고, 당해 과징금의 비율을 적용하여 산정한 과징금중 1,000원 미만의 금액은 버린다고 규정되어 있다.
나) 이 사건 처분에 관하여 본다.
1) 청구인이 청구외 0000000(주)와 체결한 재하도계약이 건설공사 하도급계약에 해당하는지 여부에 관하여 본다.
청구인은 0000000(주)와 ‘장비 공급 계약서’를 체결하였는데, 위 계약서는 물품공급계약서로서 냉난방장비 제작납품 및 현장 설치까지의 내용으로 하고 있어 ‘공사’로 볼 수 없고, 단지 ‘공사’라는 표현은 ‘중요장비를 현장에 납품하는데 있어 지정된 위치에 반입 설치(제 위치에 안치)하는 조건’을 표현한 것이며, 「건설산업기본법」의 목적과 기본 이념에 어긋난 무면허 업체한테 재하도급 및 재하청이나 공사를 위임한 것이 아니라고 주장하고 있다.
그러나 위 인정사실 및 제출된 기록에 의하면 청구인이 청구외 0000000(주)와 체결한 재하도계약서 상에는 공사기간이 ‘2009. 6. 2.부터 2009. 7. 11.까지’로 기재되어 있고, 위 계약서에 포함된 계약조건 제2조에 ‘지체상금’을 규정하고 있는 점, 제5조에 ‘하자보증기간은 3년’으로 규정하고 있는 점, 위 계약조건 제4조에 근거하여 청구외 0000000(주)가 청구인에게 제출한 이행보증보험증권의 종류가 하자이행보증보험증권인 점으로 판단하여 볼 때, 청구인이 청구외 0000000(주)와 체결한 재하도계약은 물품공급계약이 아닌 「건설산업기본법」에서 규정하고 있는 ‘건설공사’ 계약이라고 볼 수 있으므로, 청구인의 위 주장은 이유 없다.
따라서 청구인은 「건설산업기본법」 제9조 제1항의 규정에 따른 건설업 등록을 하지 않은 청구외 0000000(주)에게 ‘0000병원 공조장비(AHU, FCU, PAC, EHP) 제작, 납품, 설치공사’ 재하도급을 함으로써 같은 법 제29조 제3항의 규정을 위반한 사실이 인정되므로, 이와 같은 법 위반 사실에 피청구인이 관련 법령에서 규정한 절차에 따라 청구인에 대하여 한 이 사건 처분은 위법하다고 할 수 없다.
(2) 피청구인이 청구인에 대하여 한 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙 및 금반언의 원칙에 위반되는지에 관하여 본다.
청구인은 피청구인이 2010. 12. 9. 청구인에게 ‘제출자료 검토 결과 시공사ㆍ원도급ㆍ설계감리자 등이 자재납품 및 설치공사를 서면으로 승낙한 경우로 재하도급법 위반으로 보기 어려워’ 행정처분 불가 통보를 하였음에도 불구하고, 피청구인이 2년 4개월이 지난 현 시점에서 이 사건 처분을 한 것은 신뢰의 원칙과 금반언의 원칙에 위반하는 처분이라고 주장하고 있다.
그러나 위 인정사실 및 제출된 기록에 의하면 2010. 12. 9.자 행정처분 불가 통보 공문에는 ‘시공사ㆍ원도급ㆍ설계감리자 등이 자재납품 및 설치공사를 서면으로 승낙한 경우로 재하도급법 위반으로 보기 어렵다’는 것을 행정처분 불가의 사유로 들고 있는 바, 이는 「건설산업기본법」 제29조 제3항 제2호에서 ‘가’목 및 ‘나’목에서 규정하고 있는 요건 충족 여부에 대한 판단만을 한 것이고, 같은 조항 제2호 본문의 ‘하도급받은 전문공사의 일부를 그 전문공사를 시공하는 업종을 등록한 건설업자에게 다시 하도급하는 경우’에 대한 판단을 한 것이 아님을 인정할 수 있다.
일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 그 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 하는 바(대법원 2006. 6. 9. 선고 2004두46 판결 등 참조), 이 사건에 대하여 보건대 피청구인이 청구인에게 건설업 무등록자에게 재하도급을 한 법 위반행위에 따른 행정처분을 하지 않겠다는 등의 명시적ㆍ묵시적 의사표시를 하였다는 사실을 입증할 만한 객관적인 기록을 확인할 수 없다는 점으로 판단할 때, 피청구인이 공적인 견해표명을 통해 청구인의 위반행위를 방조하였다거나, 청구인의 위와 같은 신뢰가 보호할 가치가 있는 것으로서 이 사건 처분으로 인해 그 이익이 부당하게 침해된 경우에 해당한다고 인정할 수 없으므로, 청구인의 위 주장은 이유 없다.
(3) 따라서 위와 같은 제반사정을 고려하여 볼 때, 피청구인이 청구인에 대하여 한 이 사건 처분은 위법하다거나 부당하다고 할 수 없다.
5. 결론
그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.
