【재결요지】 주택조합은 설립인가를 받은 날로부터 2년 이내에 주택법 제16조의 규정에 의한 사업계획승인을 신청하도록 정하고 있고 이에 따른 사업계획승인 신청을 하지 않아 피청구인이 주택조합 설립인가를 취소한 경우 위법하거나 부당하지 않다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2011. 11. 28. 청구인에 대하여 한 주택조합설립인가 취소 처분은 이를 취소한다.
【이유】 1. 사건의 개요
피청구인은 2007. 8. 29. ○○지역주택조합설립인가를 승인하였고, 청구인이 2007. 8. 31.부터 2010. 6. 18. 까지 3회에 걸쳐 사업계획승인신청을 하였으나, 대지의 소유권확보 여부를 확인 할 수 있는 서류 및 담보신탁권자의 사업계획승인 동의서 등의 보완요구를 했음에도 보완하지 못하자 청구인이 스스로 취하신청을 하여 주택법 제34조 제2항 규정에 따라 청구인에게 2011. 11. 28. 이 사건 조합설립인가취소처분을(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.
2. 청구인 주장
피청구인이 이 사건조합에 대한 주택조합설립인가를 취소한 것은 주택법 제1조에서 정한 “국민의 주거안정과 주거수준의 향상에 이바지한다”는 행정목적에도 반하고 주택조합설립인가 취소처분을 하여야 할 공익상 필요성이 그로 인하여 청구인이 입게 될 경제적 손실(설계용역비만 26.67억원) 및 기득권과 신뢰의 보호, 법률생활의 안정과 침해 등 불이익이 크다고 할 것이므로 이 사건 처분은 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법한 처분이므로 취소되어야 한다.
피청구인은 청구인이 2007. 8. 31. 사업계획승인을 신청하여 일련의 절차를 이행했음에도 사업계획승인 신청을 하지 않았다고 오인하였고, 주택법시행령 제17조 제1항에서 정한 사업계획승인 신청을 받은 날부터 60일 이내에 사업주체에게 승인여부를 통보하여야 한다는 규정을 회피할 목적으로 청구인에게 구두상으로 신청을 취하하고 재신청 요구에 따라 3회에 걸쳐 사업계획승인 신청과 취하를 반복한 것이고, 최종 3차 사업계획승인 신청시 피청구인이 소외 ★★중공업(주)의 일방적 요구에 편승하여 담보신탁권자의 사업계획승인 동의서를 부당하게 요구하여 사업계획승인을 미루는 바람에 불가피하게 사업계획승인 신청을 취하한 것이며, 청구인이 토지소유권 분쟁으로 인해 사업계획승인을 재신청하지 못할 상황에 처하자 이를 핑계로 조합설립인가를 취소한 것은 부당한 처분이다.
우리나라는 부동산 소유권 등기에 대한 공신의 원칙이 적용되지 않는 상황에서 이 사건 사업부지에 대한 소유권 분쟁으로 토지소유권이전등기 말소소송이 진행 중임에도 피청구인이 ☆☆개발(주)와 ★★중공업(주)의 일방적 요구를 수용하여 청구인이 이 사건 처분을 한 것은 위법ㆍ부당한 처분이다.
3. 피청구인 주장
청구인은 사업계획승인 신청요건을 갖추지 못한 상태에서 설계용역계약을 체결하고 설계도서를 작성하여 사업계획승인을 신청하였고, 조합설립인가승인 후 3년이 지난 2010. 10. 15.부터 2011. 7. 14.까지 10회에 걸쳐 청구인의 조합원에 대한 권익보호를 위하여 사업계획승인신청 등 사업추진을 촉구하여 미이행시에는 주택조합설립인가가 취소 될 수 있음을 고지했음에도 청구인이 이를 이행하지 않아 주택법 제34조 제2항 및 같은 법 시행령 제40조 제1항 규정에 따라 처분사전통지 및 청문 등 절차를 거쳐 이 사건 처분을 한 것으로 재량권을 일탈하거나 남용한 사실이 없고, 더불어 청구인은 2007년경 이 사건 부지내 대부분의 건축물을 철거하고 나대지 상태로 약 5년을 방치하여 도시환경과 도시미관을 저해하고 있을 뿐더러 도시계획 및 지역개발을 위해서도 공익상 조속한 개발이 필요한 상황에서 청구인의 조합원들이 입게 될 불이익이 청구인의 귀책사유에 의한 것이므로 청구인 주장은 이유 없다.
청구인은 사업계획승인 신청시 주택법 제16조 및 같은법 시행령 제12조 규정에서 정한 사업계획승인 신청요건을 갖추지 못했음에도 3차에 걸쳐 신청서를 제출하였고, 1차 신청시에는 주택건설대지의 소유권 확보를 확인할 수 있는 서류 등 보완요청을 했음에도 기한내 보완서류를 제출하지 못한 상황이 되자 청구인 스스로 사업계획승인 신청을 취하하였고, 2차는 저당권 등을 말소한 서류 또는 저당권 등의 권리자로부터 해당 사업의 시행에 대한 동의를 득한 서류에 대한 보완요청을 했음에도 보완하지 못해 1차와 같이 취하처리 되었고, 3차에는 청구인의 대출보증을 하였던 소외 ★★중공업으로부터 신탁계약상 토지사용승낙의 동의권자로서 지위에 있음을 주장하며 피청구인에게 민원을 제기하였고, 청구인 스스로 국토해양부에 이에 대한 유권해석을 의뢰한바 “청구인이 주택건설대지를 □□부동산신탁주식회사에 담보신탁(소유권이전)하여 소유권을 확보하지 못하고 있어 법에서 정한 사업계획승인 신청요건을 갖추지 못하고 있다”는 유권해석에 따라 청구인에게 담보신탁(소유권 이전)권자의 사업계획승인동의서를 보완요구 하였고, 청구인이 이에 대한 동의서를 받지 못한 상황이 되자 1~2차와 마찬가지로 사업계획승인 신청을 취하 요청 한 것으로 이는 신청요건 미비로 인한 청구인의 귀책사유에 의한 것이므로 청구인 주장은 이유 없다.
토지소유권 이전등기 말소 소송은 청구인이 ★★중공업과 체결한 대출계약 및 □□부동산신탁(주)와 체결한 부동산담보신탁계약과 관련된 것으로 청구인의 계약 불이행 등에 따른 귀책사유로 발생된 사인간의 분쟁으로서 이사건 처분과 관련이 없다.
4. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부
가. 관계법령
「주택법」제10조, 제16조, 제34조, 제93조
「주택법 시행령」제12조, 제40조
나. 판 단
1) 청구인 및 피청구인이 제출한 관계서류에 의하면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다.
가) 피청구인은 2007. 8. 29. 청구인에 대하여 지역주택조합설립인가를 승인하였고, 청구인이 공동사업자인 청구외 ▲▲종합개발(주)과 제1차로 사업계획승인신청을 하자, 이에 피청구인은 2007. 9. 4. 소유권 확보여부 확인서류 외 4건에 대한 보완요청을 하였고, 청구인은 2007. 9. 18.부터 2007. 11. 30.까지 4회에 걸쳐 제출기한 연장요청을 하였으며, 피청구인은 2007. 12. 7. 연장처리를 하였으나, 청구인은 빠른 시일 내에 법적인 요건을 충족하여 사업승인을 신청하겠다고 2007. 12. 14. 1차로 사업계획승인을 취하 하였다.
나) 청구인은 2009. 6. 5. 이 사건 주택조합건설사업의 추진을 위하여 ■■캐피탈, ★★중공업(주), ▲▲▲1,2,3차(주), (주)○○은행 등과 대출 및 사업약정을 체결하였고, 위 주택건설사업대지를 2009. 6. 9. □□부동산신탁(주)와 신탁계약을 체결하였으며, 같은 해 6. 10. 수탁자 □□부동산신탁(주)로 신탁을 원인으로 한 소유권이전 등기를 하였다.
다) 피청구인은 2009. 12. 16. 2차로 청구인이 사업계획승인 신청을 하자, 소유권 확보증명 서류 및 저당권 등의 권리자로부터 해당사업 승인에 대한 동의를 득한 서류 등에 대한 보완요구를 하였고, 이에 청구인은 2010. 1. 22.과 같은 해 2. 12. 보완기간 연장신청을 하였으며, 청구인은 이를 보완하지 못하는 상황이 되자 2010. 3. 18. 2차로 사업계획신청을 취하 하였다.
라) 청구인은 시공자를 ◎◎종합건설(주)로 변경하여 2010. 3. 23. 3차로 사업계획신청을 하였고, 신탁계약서상 토지사용승낙의 동의권자로서의 지위에 있는 ★★중공업으로부터 ○○지역주택조합의 사업계획승인신청에 따른 민원사항이 2010. 4. 22. 피청구인에게 접수되자, 청구인 스스로 국토 해양부에 이에 대한 유권해석을 의뢰한바 “청구인이 주택건설대지를 □□부동산신탁주식회사에 담보신탁(소유권이전)하여 소유권을 확보하지 못하고 있어 법에서 정한 사업계획승인 신청요건을 갖추지 못하고 있다”는 유권해석에 따라 청구인에게 2010. 5. 13.과 같은 해 6. 8. 2회에 걸쳐 담보신탁(소유권이전)권자의 사업계획승인 동의서를 보완요구 하였음에도 보완하지 않았고, 청구인이 이에 대한 동의서를 받지 못한 상황이 되자 1~2차와 마찬가지로 2010. 6. 18. 사업계획승인 신청을 스스로 취하하였다.
마) 청구외 ▲▲▲대주단은 2010. 1. 13.부터 2010. 5. 19.까지 수차례에 걸쳐 청구인에게 시공사변경 등은 이 사건 대출 및 사업약정에서 정한 채무불이행사유임을 들어 최종적으로 2010. 5. 28.까지 이를 치유할 것을 요청하였다가, 2010. 6. 7. 청구인 및 채무인수인인 ★★중공업에게 대출원리금 전액을 변제하라는 통지를 하였는데 청구인이 이를 상환하지 못하자 ★★중공업이 2010. 6. 8. 대출원리금 359,772,749,959원 전액을 변제하고 제1순위 우선수익자의 지위를 승계하였고 청구인의 채무불이행에 따른 기한이익의 상실로 담보계약서 제17조 및 특약사항 제5조 등 규정에 따라 감정평가 등을 거쳐 2010. 6. 15. 이 사건 대지를 청구외 ◎◎개발(주)에게 수의계약으로 매도하였고, ◎◎개발(주)는 같은 날 □□부동산신탁(주)에게 이 사건대지를 신탁하여 소유권이 이전되었다.
바) 청구인은 이 사건 대지에 대한 매각 등이 무효라고 주장하며 ◎◎개발(주)와 □□부동산신탁(주) 상대로 소유권이전등기의 말소를 구하는 소송을 제기하여 2011. 4. 22. 1심법원(2010가합○○○○○호)에서 패소 한 후 항소심인 서울고등법원 (2011나 ○○○○○호)에서도 2011. 11. 9. 항소기각 판결이 선고 되었고, 현재 대법원에 위 사건 재판이 계류 중에 있다.
사) 피청구인은 조합원 권익보호를 위해 2010. 10. 15.부터 2011. 7. 14.까지 10회에 걸쳐 청구인에게 조합원 권익보호를 위한 사업계획승인신청 등 사업추진을 촉구하고 미이행시에는 이 사건조합 설립인가가 취소될 수 있음을 고지했음에도 청구인이 사업계획신청을 하지 않았다.
아) 피청구인은 청구인에게 주택법 시행령 제40조 위반사실에 따라 청문을 위한 사전 통지를 2011. 9. 28 하였고, 이사건 조합에게 2011. 9. 29. 청문실시를 2011. 10. 13.에 한다는 내용을 통보하였다.
자) 청구인은 청문실시에 따른 의견서를 2011. 10. 5. 접수하였고, 청문회에 참석하여 의견진술조서를 제출하였으며, 피청구인은 관련법 규정에 따라 2011. 11. 28. 청구인에게 이 사건 조합설립인가취소 처분을 하였다.
2) 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부에 대하여 살펴본다.
가) 주택법 제10조, 제16조, 같은법 시행령 제12조에 의하면 주택조합이 등록사업자와 공동사업주체로서 이 사업을 시행하는 경우에는 시장ㆍ군수로부터 사업계획승인을 받아야 하고, 그 사업계획을 승인받기 위하여는 해당 주택건설대지의 100분의 95이상의 소유권을 확보하거나 그 대지를 사용할 수 있는 권원을 확보하여야 하며, 주택건설대지가 저당권, 가등기담보권, 가압류, 전세권, 지상권 등(이하, ‘저당권 등’이라고 한다)의 목적으로 있는 경우에는 그 저당권 등을 말소하거나, 저당권 등의 권리자로부터 해당 사업의 시행에 대한 동의를 받도록 정하고 있다.
주택법 제34조 제2항에 의하면 주택조합이 이법 또는 이법에 따른 명령이나 처분을 위반한 경우에는 주택조합의 설립인가를 취소할 수 있다고 규정하고 있다.
주택법 시행령 제40조 제1항에 의하면 주택조합은 설립인가를 받은날로부터 2년이내에 법 제16조의 규정에 의한 사업계획승인을 신청하도록 정하고 있다.
주택법 제34조 제2항 및 제93조에 의하면 주택조합이 이법 또는 이법에 따른 명령이나 처분을 위반한 경우에는 주택조합의 설립인가를 취소할 수 있으며, 처분전에 청문을 실시하여야 한다고 규정하고 있다.
나) 살피건대, 청구인은 피청구인이 지역주택조합 설립인가를 취소한 것은 주택법 제1조의 행정목적에 반하고 주택조합설립인가 취소 처분을 하여야 할 공익상 필요성이 청구인이 입게될 경제적 손실 및 기득권과 신뢰의 보호, 법률생활의 안정과 침해 등 불이익이 크다고 할 수 었으므로 이 사건 취소는 재량권을 일탈 남용한 위법한 처분이라고 주장하고 있다.
조합설립인가 후 3년이 지난 상황에서 청구인이 사업계획 승인신청을 하지 못하자 피청구인은 조합원 권익보호를 위해 청구인에게 10회에 걸쳐 사업계획승인신청을 하도록 촉구한 바 있고, 이 사건 처분전 충분한 기간(약4년 3개월)을 주었음에도 청구인의 귀책사유로 이 사건 사업대지에 대하여 소유권이나 위 대지를 사용할 수 있는 아무런 권원도 갖고 있지 않아 청구인이 사업계획승인신청을 할 수 없는 경우에 해당하여, 피청구인이 주택법 시행령 제40조 제1항 위반을 이유로 주택법 제34조 제2항에 따라 주택조합의 설립인가를 취소한 것으로 청구인이 주장은 이유없다 할 것이다.
다음으로, 청구인은 2007. 8. 31. 사업계획승인을 신청하여 일련의 절차를 이행했음에도 사업계획 신청을 하지 않았다고 오인하였고, 주택법 시행령 제17조 규정에 의거 사업주체에게 승인여부에 대한 통보규정을 회피할 목적으로 청구인에게 구두로 신청을 취하하고 재신청하라는 요구하여 3회에 걸쳐 신청과 취하를 반복하였다고 주장한 부분에 대하여 살펴본다.
피청구인이 제출한 사업계획승인 신청에 따른 보완서류 등에 의하면 ①제1차 신청시 피청구인은 주택법 제16조 제2항의 규정에 의한 주택건설대지의 소유권확보 여부를 확인할 수 있는 서류 외 4건에 대한 보완사항을 요구하였고 이에 대하여 청구인은 4회에 걸쳐 연장요청을 하면서 소유권 확보 여부를 확인할 수 있는 서류와 승인신청서상 시공사 미기재 사항을 보완하지 않아 2007. 12. 14. 청구인이 사업계획승인신청을 취하요청하여 취하처리되었고, ②제2차 신청시 피청구인은 주택법 제12조 제3호의 규정에 의한 저당권등의 권리자로부터 해당사업의 시행에 대한 동의를 득한 서류 외 4건에 대한 보완사항을 요구하였고 이에 대하여 청구인은 2회에 걸쳐 연장 요청을 하였으나, 소유권 확보 여부를 확인할 수 있는 서류와 저당권등의 권리자로부터 해당사업의 시행에 대한 동의를 득한 서류를 보완하지 않아 2010. 3. 18. 청구인이 사업계획승인신청서 취하요청을 하여 취하처리되었으며, ③3차에는 청구인의 대출보증을 하였던 소외 ★★중공업으로부터 신탁계약상 토지사용승낙의 동의권자의 지위에 있음을 주장하며 피청구인에게 2010. 4. 22. 민원을 제기하자, 청구인 스스로 국토해양부에 이에 대한 유권해석을 의뢰한바 “청구인이 주택건설대지를 부동산신탁주식회사에 담보신탁(소유권이전)하여 소유권을 확보하지 못하고 있어 법에서 정한 사업계획승인 신청요건을 갖추지 못하고 있다”는 유권해석에 따라, 피청구인이 청구인에게 2회에 걸쳐 담보신탁(소유권이전)권자의 사업계획승인 동의서를 보완 요구 하였음에도 보완하지 않았고, 청구인이 이에 대한 동의서를 받지 못한 상황이 되자 1~2차와 마찬가지로 사업계획승인 신청을 취하요청 한 것으로 청구인 주장은 이유없다.
청구인은 3차 사업계획승인 신청시 피청구인이 청구외 ★★중공업(주)의 일방적 요구에 편승하여 담보신탁권자의 사업계획승인 동의서를 부당하게 요구하여 사업계획승인을 미루는 바람에 불가피하게 사업계획승인 신청을 취하한 것이며 청구인이 토지소유권 분쟁으로 인해 사업계획승인을 재신청하지 못할 상황에 처하자 이를 핑계로 조합설립인가를 취소한 것은 부당한 처분이라고 주장한다.
주택법 시행령 제12조 제3호 규정에 의하면 주택조합이 소유권을 확보한 주택건설 대지가 저당권 가등기담보권 가압류 전세권 지상권 등(이하 ‘저당권등’이라 한다)의 목적으로 되어 있는 경우에는 그 저당권 등을 말소하되 다만, 저당권 등의 권리자로부터 해당 사업의 시행에 대한 동의를 받은 경우에는 예외로 정하고 있다. 이 사건에 있어 보건대 청구인은 이 사건 주택건설대지가 □□부동산신탁회사에 담보신탁(소유권 이전)되어 소유권이나 위 대지를 사용할 수 있는 아무런 권원도 갖고 있지 않아 법 제16조 및 영 제12조 제2호에 따른 사업계획승인 요건을 갖추지 못하였을 뿐만 아니라 당초 청구인과의 공동 사업자인 소외 ▲▲종합개발(주)가 부도로 인해 사업을 추진할 수 없게 되자, 2009. 6. 5. ▲▲▲제1,2,3차(주)(이하, ‘▲▲▲대주단’이라 한다), ■■캐피탈주식회사, ★★중공업(주), 주식회사 ○○은행과 신탁부동산의 낙찰대금 등 이 사건 사업자금의 조달에 관한 내용을 포함하는 대출 및 사업약정계약을 체결하였다. 당시 청구외 ★★중공업(주)이 3,600억원 상당의 대출금 채무를 보증하고 채무인수까지 하였음에도 청구인이 ▲▲▲대주단 및 ★★중공업과 상의 없이 당초 시공사로 선정된 ★★중공업이 아닌 ◎◎종합건설(주)를 시공사로 기재하여 사업계획승인신청서를 제출하였으며, 2010. 1. 18. 정기총회에서 ◎◎(주)를 시공사로 결의하여 ★★중공업을 시공사 지위에서 박탈하였다. 이러한 청구인의 행위가 2009. 12. 16. 경에 체결된 대출시행(인출) 후행조건을 위반한 것으로 이에 대한 시정을 요구했음에도 이행하지 않았을뿐더러, 청구외 ▲▲▲대주단으로부터 2010. 6. 7. 대출원리금 전액을 변제하라는 통지를 받았음에도 이를 상환하지 못하자 채무인수인인 ★★중공업이 ▲▲▲대주단에게 대출원리금 359,772,749,959원을 대위변제하였다. 위와 같은 사정에 비추어 볼 때 행정청인 피청구인과의 관계에 있어 3차 사업계획신청 취하 및 토지소유권 분쟁으로 인한 재신청을 하지 못하게 된 것은 청구인의 귀책사유에 의한 것으로 판단되므로 청구인 주장은 이유없다 할 것이다.
마지막으로, 청구인은 이 사건 사업부지에 대한 소유권 분쟁으로 토지소유권이전등기 말소 소송이 진행 중임에도 피청구인이 ◎◎개발(주)와 ★★중공업(주)의 일방적 요구를 수용하여 청구인이 이 사건 처분을 한 것은 위법 부당한 처분이라고 주장하고 있다.
이 사건 부지에 대한 소유권 분쟁은 청구인과 ★★중공업(주), ◎◎개발(주), □□부동산신탁(주)사이의 신탁계약과 관련하여 발생한 사인간의 분쟁으로 분쟁 발생에 피청구인이 관여한 바 없고, 행정처분을 함에 있어 처분 관련 부지에 관하여 민사상 소유권 분쟁이 있다 하여 토지등기부 상의 소유관계 기재를 배척하고 해당 분쟁이 종결되기를 기다려 처분을 하여야 하는 것은 아니라 할 것이고, 피청구인이 이 사건 조합설립인가를 취소에 앞서 약 4년 동안 수차례에 걸쳐 청구인에게 주택법 제12조, 제16조 등에서 정한 소유권 확보증명 서류 및 저당권 등의 권리자로부터 해당사업 승인에 대한 동의를 득한 서류 등에 대한 보완을 요구하며 기한을 주었던 사정 등을 감안할 때 피청구인이 소송 결과를 기다리지 아니하고 이 사건 처분을 하였다 하여 위법이라고 할 수는 없다 하겠다.
5. 결론
그렇다면, 청구인의 청구가 이유 없다고 판단되므로 주문과 같이 재결한다.
