【재결요지】 1. 각하이유
행정청의 거부가 행정처분이 되기 위하여는 국민이 그 신청에 따른 행정행위를 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 권리가 있어야 할 것인 바, 도시계획법상 주민이 도시계획 및 그 변경에 대하여 어떤 신청을 할 수 있다는 규정이 없고, 계획이 일단 확정된 후에 어떤 사정의 변경이 있다 하여 지역주민에게 일일이 그 계획의 변경을 청구할 권리를 인정해 줄 수도 없으므로 이 사건 토지 13㎡가 1974. 4. 3. 건설부고시 제465호에 의거 도시계획시설인 공원으로 결정된 것이라면 청구인에게 그 계획의 변경을 청구할 권리를 인정해 줄 수는 없는 것인바, 청구인의 이 사건 청구는 부적법한 청구라 할 것이다.
2. 기각이유
이 사건 토지는 ○○ 근린공원에 접하여 도심녹지보호의 필요성이 큰 지역인 점과 무분별한 개발행위를 억제하고 도시경관 및 자연환경을 보호하고자 도시계획시설로 입안된 점으로 볼 때, 공익상의 필요성보다 청구인의 소유권 침해의 불이익이 더 크다고 할 수 없으므로 피청구인이 이 사건 토지를 공원으로 입안결정하여 주민들의 휴식공간을 제공함으로써 쾌적한 도시생활환경을 조성하려는 공익목적이 우선시 된다고 볼 수 있다 할 것이어서 이 사건 처분에 재량권을 일탈 남용하였다고 볼 수 없다.
【주문】 청구인의 청구중 도시계획시설(공원)처분취소 청구는 각하하고, 도시관리계획(안) 해제청구는 이를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 청구인에 대하여 한 도시계획시설(공원)처분취소및도시관리계획(안)해제청구는 이를 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인이 2011. 2. 25. 피청구인에게 고충민원을 제기하자 피청구인은 같은해 3. 3. 청구인에게 도시관리계획에 의한 공원 및 공원입안 해제요청 민원 회신을 하고, 청구인은 같은해 8. 11. 공원해제 및 입안해제 불가사유에 대한 명확한 답변을 요구하는 질의서를 제출하자 피청구인은 같은해 9. 7. 청구인에게 이에 대한 회신을 하였다.
2. 청구인 주장
청구인은 서울특별시 ○○구 ○○동 199-5 소재 임야 177㎡ 소유자로 소유 토지 중 13㎡는 도시계획시설(공원)로 결정되어 있고, 나머지 164㎡는 도시계획시설(공원)로 결정입안되어 재산권의 과도한 침해를 받고 있어 2011. 2. 25. 같은해 8. 12. 피청구인에게 공원 및 공원입안을 해제하여 달라는 고충민원 등을 제기하였으나, 피청구인은 2011. 3. 3. 같은해 9. 7. 도시관리계획에 의한 공원 및 공원입안 해제는 불가하다는 회신을 하였으나, 이는 재량권을 일탈ㆍ남용한 행위이므로 취소되어야하고, 또한 피청구인이 민원을 회신하면서 그 회신이 처분인지 알 수 없어 행정심판을 청구한 것으로 이 사건 임야중 13㎡는 도시계획시설(공원)에서 해제하고, 나머지 164㎡는 공원입안을 해제하여야 한다.
3. 피청구인 주장
청구인의 고충민원에 대하여 민원회신 하였을 뿐 관계법령에 따라 처분한 사실이 없고, 이 사건 처분은 당초 도시계획시설(공원)결정 입안 시점인 2005. 12. 19. ○○구 공고 제2005-753호 도시관리계획(안) 열람공고한 시점으로 볼 수 있는 바, 청구인의 청구취지는 「행정심판법」제27조에 따라 처분이 있음을 알게된 날부터 90일 이내에 청구하여야하고, 처분이 있었던 날로부터 180일이 지나면 청구하지 못한다라고 규정되어 있으므로 청구인의 청구는 각하되어야 한다.
나아가, 상기 토지는 ○○근린공원에 접하여 도심녹지보호, 환경ㆍ경관ㆍ미관 등의 저해요인 방지 및 주민정서, 지역여건 등을 고려하여 공원시설에 편입ㆍ결정 관리코자 한 것이고, 이 사건 토지는 개발행위허가제한구역으로 지정ㆍ고시되어 2005. 12. 25. 개발행위허가 제한기간이 만료됨에 따라 무분별한 개발행위를 억제하고 도시경관 및 자연환경을 보호하고자 당초 입안한 내용대로 도시계획시설(공원)로 결정절차를 추진할 예정이므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다.
4. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령
「국토의계획및이용에관한법률」제26조, 제57조
나. 판 단
(1) 청구인 및 피청구인이 제출한 관계서류에 의하면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다.
(가) 1974. 4. 3. ○○구 ○○동 199-5 소재 임야 13㎡는 건설부고시 제465호에 의거 도시계획시설인 공원(도곡근린공원)으로 결정되었다.
(나) 피청구인은 2005. 12. 13. 공원결정(추가지정)입안을 검토하고, 2005. 12. 19. ○○구 ○○동 199-5호 토지를 연접한 ○○근린공원으로 편입하여 관리하고자 ○○구공고 제2005-753호에 의거 도시관리계획(안) 열람공고를 하였다.
(다) 한편, 서울시(시설계획과)는 2006. 1. 12. 공원추가 포함에 따른 재원조달방안을 검토한 결과 2006년에는 예산자체가 미확보되고 2009년 이후부터 공원보상 및 조성계획이 수립되어 있는 미비한 상황에서는 도시관리계획결정(변경) 절차진행이 어려우니 2006년 예산확보 등 미집행방지를 위한 구체적이고 실질적인 재원확보 후 도시관리계획(도시계획시설:공원) 결정(변경)입안 추진을 바란다는 공문을 피청구인에게 통보하였다.
(라) 피청구인은 2006. 2. 15. 도시계획시설(공원) 변경(추가편입) 입안건에 대하여 「국토의계획및이용에관한법률」제28조 및 「같은법 시행령」제22조, 「서울특별시도시계획조례」제7조 규정에 의거 주민의견청취를 위한 열람공고를 실시하고, 도시계획위원회 자문결과 원안가결 되었기에「국토의계획및이용에관한법률」제30조 및 「같은법 시행령」제25조 제3항에 의거 서울시에 도시계획시설(공원) 변경(추가편입) 결정요청을 하였다.
(마) 서울시(시설계획과)는 본 건은 해당시설 입안시부터 미집행시설 방지를 위해 재원확보 후 추진하도록 요청(시설계획과-344, 2006. 1. 12.)한 사안으로 2006년 현재까지 재원조달이 반영되지 않은 상태로는 도시계획시설(공원) 추가결정 추진이 곤란하므로 2006년 상반기중 추경예산 확보 등 구체적이고 실질적인 재원확보 후 도시관리계획(도시계획시설:공원)결정(변경) 재신청하라는 공문을 피청구인에게 통보하였다.
(바) 청구인은 이 사건 토지를 2010. 8. 17. 소유권을 취득하고 2011. 2. 25. 청구인 소유의 ○○구 ○○동 199-5번지에 대하여 도시관리계획에 의한 공원 및 공원 입안한 것에 대한 해제를 요청하는 민원 신청서를 피청구인에게 제출하였다.
(사) 이에 대해 피청구인은 2011. 3. 3. 본 토지는 ○○구의 주요 녹지공간인 ○○근린공원에 접해있는 토지로 개별필지의 난개발 등 무문별한 개발로 인한 녹지훼손, 도시경관 및 자연환경 저해요인을 방지하고자 ○○근린공원 편입ㆍ결정하기 위해 입안한 사항으로, 현재 재정 여건상 도시계획시설(공원)결정이 지연되고 있으나 향후 공원으로 편입하여 관리할 계획으로 도시관리계획에 의한 공원 및 입안해제는 현재로서는 어려운 실정임을 청구인에게 통지하였다.
(아) 청구인은 2011. 8. 12. 피청구인의 민원회신과 관련 공원해제 및 입안해제 불가사유에 대한 명확한 답변을 요구하는 질의서를 피청구인에게 제출하였다.
(자) 피청구인은 2011. 9. 7. 공원해제는 대체공원 지정시 가능하며, 공원입안지는 재정여건상 지연되고 있으나, 향후 공원으로 편입하여 관리할 계획이므로 공원 및 공원입안 해제는 곤란하다는 내용으로 청구인에게 회신하였다.
(2) 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부에 대하여 살펴본다.
(가) 「국토의계획및이용에관한법률」제26조 제1항에 의하면, 주민은 기반시설의 설치ㆍ정비 또는 개량에 관하여 「같은법」제24조에 따라 도시관리계획을 입안할 수 있는 자에게 도시관리계획의 입안을 제안할 수 있다.
「같은법」제57조에는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수는 제1항에 따른 개발행위허가의 신청에 대하여 특별한 사유가 없으면 대통령령으로 정하는 기간 이내에 허가 또는 불허가의 처분을 하여야 하고, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수는 제2항에 따라 허가 또는 불허가의 처분을 할 때에는 지체 없이 그 신청인에게 허가증을 발급하거나 불허가처분의 사유를 서면으로 알려야 한다.
(나) 살피건대, 청구인은 ○○구 ○○동 199-5소재 임야중 13㎡에 대하여 도시계획시설(공원)에서 해제하여 줄 것을 주장하나,
국민의 신청에 대한 행정청의 거부가 행정처분이 되기 위하여는 국민이 그 신청에 따른 행정행위를 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 권리가 있어야 할 것인 바, 도시계획법상 주민이 도시계획 및 그 변경에 대하여 어떤 신청을 할 수 있다는 규정이 없을 뿐만 아니라 도시계획과 같이 장기성, 종합성이 요구되는 행정계획에 있어서는 그 계획이 일단 확정된 후에 어떤 사정의 변경이 있다 하여 지역주민에게 일일이 그 계획의 변경을 청구할 권리를 인정해 줄 수도 없는 이치이므로 도시계획시설인 공원조성계획 취소신청을 거부한 행위는 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 볼 수 없다고 할 것인바(대법원 1989. 10.24. 선고 89누725 판결참고), 이 사건 토지 13㎡가 1974. 4. 3. 건설부고시 제465호에 의거 도시계획시설인 공원으로 결정된 것이라면 청구인에게 그 계획의 변경을 청구할 권리를 인정해 줄 수는 없는 것이므로 청구인의 이 사건 청구는 부적법한 청구라 할 것이다.
다음, 이 사건 임야 164㎡에 대한 공원입안 해제와 관련하여 피청구인은 이 사건 토지는 ○○순환도로변 ○○근린공원에 접해있는 지목상 임야인 토지로 지형여건상 고저차가 심한 급경사이고, 입안당시 환경성 검토(비오톱유형평가)에 의한 토지적성평가 종합판정결과 종합적성 값이 50미만인 보전적성(A등급지) 특성을 갖고 있고, 토지가 세장형 필지로 개발을 위한 형질변경 신청을 하더라도 수목이 양호한 지역임으로 공원으로 보존할 필요성이 있는 바 입안해제는 불가하다고 주장을 한 반면, 청구인은 공익과 비교하면 청구인의 재산권이 과도하게 제한되는 결과를 초래하므로 공원입안을 해제되어야 한다고 주장을 하고 있다. 행정주체가 이 사건 공원입안과 같은 구체적인 행정계획을 입안ㆍ결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다고 할 것이지만, 행정주체가 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교교량하여야 하는 제한이 있다 할 것이다.(대법원 2006. 9. 8. 선고 2003두5426 판결참고)
이 법리에 비추어 이 사건을 보건대, 이 사건 토지는 ○○ 근린공원에 접하여 도심녹지보호의 필요성이 큰 지역인 점과 무분별한 개발행위를 억제하고 도시경관 및 자연환경을 보호하고자 도시계획시설로 입안된 점으로 볼 때, 향후 도시계획시설(공원) 결정절차를 추진할 필요성이 존재한다고 볼 수 있고, 공익상의 필요성보다 청구인의 소유권 침해의 불이익이 더 크다고 할 수 없으므로 피청구인이 이 사건 토지를 공원으로 입안결정하여 주민들의 휴식공간을 제공함으로써 쾌적한 도시생활환경을 조성하려는 공익목적이 우선시 된다고 볼 수 있다 할 것이어서 이 사건 처분에 재량권을 일탈 남용하였다고 볼 수 없다.
5. 결 론
그렇다면, 청구인의 청구중 도시계획시설(공원)처분취소 청구는 심판제기 요건을 결한 부적법한 청구라 할 것이므로 각하하기로 하고, 도시관리계획(안) 해제청구는 이를 기각하기로하여 주문과 같이 재결한다.
