【재결요지】 이 사건 건물 앞의 도로경계석이 당초 도로개설 당시에 현 위치에 설치되었다는 청구인의 주장을 입증할만한 자료가 없을 뿐만 아니라, 설령, 이 사건 도로경계석이 현 위치에 설치되었다 하더라도 이와 같은 이유만으로는 변상금 부과의 취소요건에 해당되지 않는다 할 것이며, 이 사건 건물 인근의 ○○구 ○○동 ○○○ 번지 등 지상의 건축물의 경우 청구인과 동일한 상황임에도 도로를 무단점용하지 않고 정확하게 공부에 일치되게 소유 경계를 유지하고 있는 사실, 이 사건 건물의 건축허가 도면상 도로경계선과 경계복원(좌표)측량성과도상의 도로경계선이 일치하고 있는 사실, 청구인이 이 사건 토지 위에 고정ㆍ부착된 담장을 설치하여 이 사건 토지를 독점적ㆍ배타적으로 사용한 사실 등에 비추어 볼 때 청구인이 이 사건 토지를 무단 점유하여 사용하고 있는 것은 명백하다 할 것이며, 도로법 94조의 규정은 도로무단 점유시에 무단점유자에게 시정조치의 기회를 부여하는 것이 아니라 변상금을 부과할 수 있도록 규정하고 있는 점을 고려할 때 이 사건 토지의 무단점유에 대하여 시정조치의 기회부여 없이 변상금을 부과하는 것이 형평의 원칙에 위배된다는 청구인의 주장은 이유 없으므로 이 건 처분은 적법함.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2010. 1. 5. 청구인에 대하여 한 변상금 77,252,200원의 부과처분은 이를 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
피청구인은, 2009. 10. 26. 작성된 ○○구 ○○동 ○○○번지 일대 도로의 경계(복원)측량성과도에 의하여, 청구인이 청구인 소유의 ○○구 ○○동 ○○○번지 건물(이하, ‘이 사건 건물’이라 한다)앞의 위 ○○동 ○○○번지 도로 36,453.6㎡ 중 42㎡(이하, ‘이 사건 토지’라 한다)를 휀스 설치 및 차량 주차의 목적으로 무단점유하고 있는 것을 적발하고, 청구인의 소명을 거쳐 2009. 12. 31. 도로법 제94조에 의하여 변상금 77,252,200원(2005. 1. 1.~2009. 12. 31.)을 부과처분(이하, ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.
2. 청구인 주장
가. 강남구 ○○동 ○○○번지 일대의 도로경계석은 1980년도 이전에 도로개설 당시부터 현 위치에 설치되어 있었고, 동 번지 일대의 건축물들은 1981년도 이후에 나대지상에 건축된 건축물들로써 건축 후 준공검사를 득하고 차량출입을 위한 일정면적을 도로점용 허가를 득하고 운영되고 있는 시설이다. 피청구인이 현재의 건축물들이 준공된 지 30년이 지나서 민원에 의하여 경계측량을 실시한 후에 도로부지가 점유된 사실을 인지하였다고 하면서 도로무단점용에 대한 변상금을 부과하였는 바, 이는 피청구인이 도로개설 당시 도로경계석을 잘못 설치하고 측량에 의하여 이와같은 사실을 인지한 후 이 사건 건물의 현 소유자에게 그 책임을 전가하는 것이므로 이 사건 변상금 부과처분은 부당하다.
나. 도로(인도)개설, 도로경계석의 설치 및 사후관리(보수 등)에 대한 업무는 피청구인의 소관사항으로써 도로개설(경계석 설치 공사 포함)에 따른 계획 및 공사 집행에 관한 근거 공문이 피청구인 산하 토목과 등에 보존되어 있을 것이며, 그 공문만 찾아 참고하여도 피청구인이 도로경계석을 잘못 설치한 것이 명백하게 확인될 것이다. 또한, 바로 옆 건물의 경우 2009년 하반기 기존 건축물 멸실 후 신축하는 과정에서 도로경계를 확인한 후 시정조치만 하고 변상금은 부과하지 않았는데도 이 사건의 경우 시정조치의 기회도 없이 변상금을 부과하는 것은 형평의 원칙에도 위배되므로 이 사건 처분은 취소되어야 하며, 한편, 청구인은 피청구인이 지적한 도로부지상의 휀스를 2010. 3. 13. 철거 완료하였다.
3. 피청구인 주장
가. 청구인은 2004. 7. 29. 이 사건 건물을 매입하는 과정에서 전 소유자로부터 건축허가를 받아 건축한 건축 및 토지면적 등에 관하여 현황과 주변사정에 대하여 알아보았을 것이고, 인근의 ○○○, ○○○, ○○○, ○○○, ○○○ 번지상 건축물의 경우 소유자들은 청구인과 같은 상황이지만 도로를 무단점용하지 않고 정확하게 공부에 일치하게 소유경계를 유지하고 있고 건축허가 도면상 도로경계선과 지적측량성과도상 도로경계선이 일치하고 있음을 고려할 때 청구인이 이 사건 토지를 무단점유하고 있는 것은 명백하다.
나. 청구인은 ○○○ 모텔 건물을 소유하고 건물 앞의 대지 내 공지 등에 더하여 무단점유하고 있는 이 사건 토지 상에 고정ㆍ부착된 담장(나무재질)을 설치하여 독점적ㆍ배타적으로 사용하면서 아직까지도 원상복구를 하지 않는 바, 이와같은 사실을 감안할 때 청구인은 이 사건 토지에 대한 무단점용을 정당화하여 앞으로도 계속적인 이득을 얻고자 하는 것이다.
4. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령
(1) 도로법 제38조, 제94조
나. 판 단
(1) 청구인 및 피청구인이 제출한 관계서류에 의하면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다.
(가) 청구외 김문구가 2009. 7. 20. 자 감사원에 ○○구 ○○동 ○○○ 및 ○○○번지 앞 도로 무단점유자들에 대하여 측량을 실시하여 변상금 부과 등의 조치를 요구하는 진정서를 제출하였고, 감사원에서 같은 해 8. 24. 피청구인에게 민원을 이송하였다.
(나) 피청구인은 2009. 10. 26. ○○구 ○○동 ○○○번지 도로에 대하여 경계복원 측량을 실시한 결과, 청구인이 위 도로 중 42㎡를 무단점유하고 있는 것을 적발하였다.
(다) 피청구인이 2009. 11. 13. 청구인에게 도로무단점용에 따른 변상금부과 사전통지를 하였고, 이에 청구인은 같은 해 11. 30. ‘현 건물은 1984년 준공된 건물로 그간 소유권자가 3차례 변경되었는 바, 매매과정에서도 하등의 도로 침범사실이 대두된 바 없고, 피청구인이 도로침범사실을 인지하였으면 민원인들에게 변상금 부과예정 통보에 앞서 일차적으로 시정조치를 명한 후 민원인들이 이에 응하지 아니할 경우 변상금 부과조치가 이루어져야 하며, 현재의 변상금 부과예정통보는 부당하다’는 내용 등으로 의견을 제출하였다.
(라) 피청구인이 2009. 12. 31. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다.
(2) 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부에 대하여 살펴본다.
(가) 도로법 제38조제1항에 의하면 ‘도로의 구역에서 공작물이나 물건, 그 밖의 시설을 신설ㆍ개축ㆍ변경 또는 제거하거나 그 밖의 목적으로 도로를 점용하려는 자는 관리청의 허가를 받아야 한다’라고 규정하고, 같은 법 제94조는 ‘제38조에 따른 도로 점용허가를 받지 아니하고 도로를 점용한 자에 대하여는 그 점용기간에 대한 점용료의 100분의 120에 상당하는 금액을 변상금으로 징수할 수 있다’라고 규정하고 있다.
(나) 살피건대, 청구인은 ○○구 ○○동 ○○○번지 일대의 도로경계석이 1980년 이전 도로개설 당시부터 현 위치에 설치되어 있었으며, 피청구인은 도로개설 당시 도로경계석을 잘못 설치하고서 30년이 지나서 측량에 의하여 이와 같은 사실을 인지한 후 이 사건 건물의 현 소유자에게 그 책임을 전가하고 있는 것이며, 또한, 바로 옆 건물의 경우 2009년 하반기 기존 건축물 멸실 후 신축하는 과정에서 도로경계를 확인한 후 시정조치만 하고 변상금은 부과하지 않았는데도 이 사건의 경우 시정조치의 기회도 없이 변상금을 부과하는 것은 형평의 원칙에도 위배되므로 이 사건 처분은 취소되어야 한다고 주장하나, 권리를 취득함에 있어 단순히 점유부분의 일부가 국공유지인지 모르고 매수하였다 하더라도 변상금 부과의 면제사유 및 취소요건에 해당하지 않는다 할 것인 바(대법원 2002. 4. 26. 선고 2002두1465 판결 참조), 이 사건 건물 앞의 도로경계석이 당초 도로개설 당시에 현 위치에 설치되었다는 청구인의 주장을 입증할만한 자료가 없을 뿐만 아니라, 설령, 이 사건 도로경계석이 현 위치에 설치되었다 하더라도 이와 같은 이유만으로는 변상금 부과의 취소요건에 해당되지 않는다 할 것이며, 이 사건 건물 인근의 ○○구 ○○동 ○○○, ○○○, ○○○, ○○○, ○○○번지 지상의 건축물의 경우 청구인과 동일한 상황임에도 도로를 무단점용하지 않고 정확하게 공부에 일치되게 소유 경계를 유지하고 있는 사실, 이 사건 건물의 건축허가 도면상 도로경계선과 경계복원(좌표)측량성과도상의 도로경계선이 일치하고 있는 사실, 청구인이 이 사건 토지 위에 고정ㆍ부착된 담장을 설치하여 이 사건 토지를 독점적ㆍ배타적으로 사용한 사실 등에 비추어 볼 때 청구인이 이 사건 토지를 무단 점유하여 사용하고 있는 것은 명백하다 할 것이다.
또한, 위 도로법 94조의 규정은 도로무단 점유시에 무단점유자에게 시정조치의 기회를 부여하는 것이 아니라 변상금을 부과할 수 있도록 규정하고 있는 점을 고려할 때 이 사건 토지의 무단점유에 대하여 시정조치의 기회부여 없이 변상금을 부과하는 것이 형평의 원칙에 위배된다는 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.
따라서, 이 건 점유사실은 청구외 대한지적공사의 경계복원측량성과도에 의하여 인정되고, 청구인이 이 사건 토지에 대하여 별도의 사용ㆍ수익허가를 득하지 않고 무단 점용한 것이 명백한 이상 위 도로법 제94조에 의하여 한 이 사건 변상금 부과처분은 적법하다 할 것이다.
5. 결론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다고 인정되므로 기각하기로 하고 주문과 같이 재결한다.
