【재결요지】 “OOㆍOO 유도정비구역내 개발행위허가 제한을 위한 열람공고” 이전에 청구인이 건축계획심의신청을 하였더라도, 피청구인이 청구인의 신청지가 개발행위허가제한 열람공고 중이었기 때문에 도시계획심의를 받도록 한 것은 적법하고 도시계획위원회 심의는 행정기관 내부의 의사결정으로써 행정처분으로 보기 어렵다.
【주문】 청구인들의 주위적 청구는 기각하고, 예비적 청구는 이를 각하한다.
【청구취지】 [주위적] 피청구인이 2009. 11. 11. 청구인들에게 한 건축계획심의신청 반려처분은 이를 취소한다.
[예비적] 피청구인이 청구인의 건축계획심의신청에 대하여 2009. 11. 25. 도시계획위원회 부결처분은 이를 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
피청구인은, 청구인들의 서울특별시 OO구 OO동 593-37외 10필지 및 593-35외 7필지(이하 ‘이 사건 신청지’라고 한다)에 공동주택(아파트) 신축을 위한 건축계획심의 신청에 대하여, 2009. 11. 11. 이 사건 신청지가 OOㆍOO 유도정비구역 내에 포함되어 개발행위허가 제한을 위한 공람공고 중임을 이유로 반려처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.
2. 청구인 주장
피청구인의 건축계획심의 반려처분으로 인하여 적법한 건축허가를 받기 어려운 불안한 법적 지위에 놓이게 되었고, 피청구인은 건축위원회의 심의대상이 되는 건축물에 대한 건축허가 신청자로 하여금 그 신청에 앞서 건축계획심의신청을 하도록 하고, 그 절차를 거치지 아니한 경우 건축허가를 접수하지 않고 있어, 청구인들의 이 사건 건축물의 건축허가 신청에 중대한 지장이 초래된 점 등에 비추어 보면, 피청구인의 이 사건 처분이 청구인들의 권리ㆍ의무나 법률관계에 직접 영향을 미쳤다고 할 것이다.
피청구인이 2009. 11. 9.부터 같은 해 11. 23.까지 “OOㆍOO 유도정비구역내 개발행위허가 제한을 위한 공람공고”를 하기 이전 2009. 11. 5. 이 사건 건축계획심의신청을 하였으므로 피청구인이 위 공람공고를 이유로 반려할 수 없음에도 이 사건 처분을 한 것은 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장
청구인은 건축계획심의 반려처분으로 인하여 적법한 건축허가를 받기 어려운 불안한 법적 지위에 놓이게 되었고, 피청구인의 공람공고 사유를 들어 건축계획심의신청서를 반려처리 하였다고 주장하나, 청구인의 건축계획심의 접수일(2009. 11. 5.) 이전인 2009. 10. 9. 건축허가 접수 분부터 건축허가를 보류하고 있어, 제출된 건축계획심의를 건축위원회에 상정하여 처리해도 향후 건축허가를 접수하여야 하며, 기간이 경과되어 개발행위허가제한 지역으로 결정되면 청구인이 돌이킬 수 없는 피해를 볼 수 있다는 판단에 의하여, 공람공고 내용에 따라 건축허가 접수된 건만 상정될 수 있는 도시계획위원회에 청구인이 신청한 도시계획위원회 2건을 상정하는 적극적인 행정을 하였으나, 구 도시계획위원회에서 동 신청지는 한강공공성회복을 위한 도시관리계획수립지역인 OOㆍOO 유도정비 구역내 토지로서 나홀로 아파트 건립은 합리적ㆍ체계적 도시관리계획 수립에 상당한 영향이 있을 것으로 예상됨을 이유로 부결 처리한 사항이므로 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다.
4. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부
가. 관계법령
「건축법」제4조
「건축법 시행령」제5조, 제7조
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제63조「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제60조
「서울특별시도시계획조례」제68조
나. 판단
(1) 청구인과 피청구인이 제출한 관계서류에 의하면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다.
(가) 청구인들은 2009. 11. 5. 피청구인에게 2건의 (OOO 외 13명, OOO 외 15명)건축계획 심의신청을 하였는데, OOO 외 13명은 OO구 OO동 593-37외 10필지(연면적 4,888.96㎡)에, OOO 외 15명은 위 같은 동 593-35외 7필지(연면적 4,539.96㎡)에 각각 지하2층, 지상 12층, 아파트 16세대 건축을 내용으로 하고 있다.
(나) 피청구인은 2009. 11. 6. 이 사건 신청지의 지역에 대하여 개발행위 허가제한 및 건축허가 기준강화를 위한 ‘구청장 방침’을 받은 후, 2009. 11. 9. 서울특별시OO구공고 제2009-1234호에 의거 이를 시행하기 위한 열람공고 하였다.
(다) 피청구인은 2009. 11. 11. 이 사건 신청지 일대는 OOㆍOO 유도정비구역내 개발행위허가제한을 위한 공람공고(2009. 11. 9. ~ 11. 23)중으로 우리구 도시계획위원회에서 개발행위여부를 판단할 사항임을 이유로 청구인의 건축계획 심의신청을 반려하였다.
(라) 피청구인은 이 사건 건축계획 심의신청을 반려 한 후 2009. 11. 17. 이 사건 신청지에 대하여 구 도시계획위원회에 상정안건 통보를 하였고, 같은 해 11. 25. 구 도시계획위원회 심의에서 “동 신청지는 한강 공공성 회복을 위한 도시관리계획 수립지역인 OOㆍOO 유도정비구역내 토지로서 나홀로 아파트 건립신청은 합리적ㆍ체계적 도시관리계획수립에 상당한 영향이 있을 것으로 예상됨”을 이유로 부결처리 되었으며, 같은 해 11. 30. 위원회 심의결과를 청구인들에게 통보하였다.
(마) 이 사건 신청지를 포함한 OOㆍOO 유도정비구역은 2009. 12. 3. 서울특별시OO구고시 제2009-79호에 의거 “개발행위허가제한 및 지형도면” 고시되고, OO역 일대 외 5개소 지구단위계획구역지정 추진지역(면적 1,019,000㎡)및 OOㆍOO 유도정비구역내 651일대외 2개소(면적 404,600㎡)는 개발행위허가 제한지역으로 지정되었다.
(2) 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부에 대하여 본다.
(가)「건축법」제4조 (건축위원회) 제1항에 국토해양부장관, 시ㆍ도지사 및 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 사항을 조사ㆍ심의ㆍ조정 또는 재정(이하 이 조에서 "심의등"이라 한다)하기 위하여 각각 건축위원회를 두어야 하며,「건축법 시행령」제5조(건축위원회)제4항에는 16층 이상인 건축물 이거나 미관지구건축물로서 해당지방자치단체의 건축물에 관한 조례로 정하는 용도 및 규모에 해당하는 건축물의 건축에 관한 사항을 심의하도록 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제7조 2. 구 위원회 심의사항으로 “영 제5조제4항제4호에 따른 미관지구안의 건축물로서 제1호 마목에 해당하지 않는 건축물의 건축에 관한 사항”을 규정하고 있다.
「국토계획 및 이용에 관한 법률」제63조 (개발행위허가의 제한) 제1항은 “국토해양부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 다음 각 호의 어느 하나에 해당되는 지역으로서 도시관리계획상 특히 필요하다고 인정되는 지역에 대하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 1회에 한하여 3년 이내의 기간 동안 개발행위허가를 제한할 수 있다. 다만, 제3호부터 제5호까지에 해당하는 지역에 대하여는 1회에 한하여 2년 이내의 기간 동안 개발행위허가의 제한을 연장할 수 있다”라고 규정하고 있으며, 제60조(개발행위허가의 제한) 제1항은 “법 제63조제1항의 규정에 의하여 개발행위허가를 제한하고자 하는 자가 국토해양부장관인 경우에는 중앙도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하며, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수인 경우에는 당해 지방자치단체에 설치된 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다.” 라고 명시하고 있고, 같은 법 “제3항에는 법 제63조제2항의 규정에 의한 개발행위허가의 제한에 관한 고시는 국토해양부장관이 하는 경우에는 관보에, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수가 하는 경우에는 당해 지방자치단체의 공보에 게재하는 방법에 의한다.”고 규정하고 있다.
(나) 우선 청구인들이 “OOㆍOO 유도정비구역내 개발행위허가 제한을 위한 열람공고”를 하기 이전 2009. 11. 5. 건축계획심의신청을 하였으므로 위 공람공고를 이유로 한 이 사건 처분의 취소를 구하는 주위적 청구에 대하여 살펴본다, 이 사건 신청지는 미관지구에 해당되어 그 지구내에 건축행위는「건축법 시행령」제7조 2. 구 건축위원회 심의를 받아야 하는 것인데,「국토계획법」제63조 및 동법 시행령 제60조 및「서울시도시계획조례」제68조에 의하면, 시ㆍ도지사 및 시장ㆍ군수는 도시관리계획상 특히 필요하다고 인정되는 지역에 대하여는 도시계획위원회의 심의를 거쳐 개발행위허가 제한을 할 수 있다고 규정하고 있는 바, 피청구인은 위 규정에 근거하여 2010. 11. 6. ‘구청장 방침’에 의거 이 사건 신청지가 개발행위허가제한 열람공고 중이므로 도시계획심의를 받도록 한 것이고, 그 방침 내용에 “열람공고일 이전 건축허가 신청건에 대하여는 구 도시계획위원회 심의를 거쳐 처리” 한다는 단서조항에 의하여 공람공고 이전 2009. 11. 5. 이 사건 신청에 대하여 도시계획심의를 받도록 한 것인데, 이는 청구인이 건축허가를 받는다 하더라도 관계법령에 따라 개발행위허가제한구역내에서 건축행위가 불가한 점을 감안하여 먼저 도시계획심의를 거치도록 한 것이므로 위법성이 있다고 보기 어렵다.
또한, 청구인은 예비적 청구로, 2009. 11. 25. 도시계획심의결과 부결처분의 취소를 구하고 있으나, 도시계획위원회 심의신청이 피청구인이 건축계획심의신청에 대한 반려처분 후 도시계획위원회에 안건상정을 한 것인데, 이러한 도시계획위원회 심의는 행정기관 내부의 의사결정으로써 행정처분으로 보기 어렵다 할 것이므로 예비적 청구는 행정처분이 아닌 내부행위의 취소를 구하는 것으로 처분성이 결여된 부적법한 심판청구라 하겠다. 나아가 처분성을 인정하여 본안에 대해 살펴보더라도 구 도시계획위원회가OOㆍOO 유도정비구역 내 토지에 속하는 신청토지에 대해서 합리적이고 체계적인 도시관리계획 수립을 위하여 개발행위허가제한을 하도록 부결처리하고 동 심의결과에 따라 부결 통보한 것은 행정청의 재량에 의하여 그러한 제한을 하는 것이 나홀로 아파트 건립을 지양하기 위해 충분히 이유 있다고 판단되므로 이 사건 반려처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
5. 결론
그렇다면, 청구인의 주위적 청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하고, 예비적 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
