【재결요지】 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의한 토지의 형질변경허가는 그 금지요건이 불확정 개념으로 규정되어 있어 그 금지요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서 행정청에게 재량권이 부여되어 있는 재량행위라 할 것인 바, 이 건 신청에 대하여 피청구인이 ○○공원의 자연경관 훼손 우려를 이유로 부결된 ○○구 도시계획위원회의 심의결과에 따라 이 사건 개발행위 불허가 처분을 함에 있어 사실 오인 등 재량권을 일탈ㆍ남용한 잘못이 있었다고 할 수 없음.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2009. 10. 16. 청구인에 대하여 한 ○○구 ○○동 ○○○, ○○○의 2필지 상에 개발행위 허가신청에 대한 부결처분을 취소하고 원안대로 개발행위허가절차를 이행하라.
【이유】 1. 사건개요
청구인이 2009. 9. 8. ○○구 ○○동 ○○○ 호 외 1필지(305㎡)(이하, ‘이 사건 토지’라 한다)상에 근린생활시설의 건축을 목적으로 개발행위(토지의 형질변경)허가신청을 하였으나, 피청구인은 제9차 ○○구 도시계획위원회에서 ○○도시자연공원의 자연경관 훼손 우려로 인해 부결한 결정에 따라 2009. 10. 26. 개발행위허가신청을 반려(이하, ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.
2. 청구인 주장
가. 피청구인은 이 사건 토지가 자연공원의 인접지라는 이유만으로 자연공원과는 하등의 이해관계가 없음에도 기약없이 장차 공원에 편입예정 운운하면서 청구인의 재산권행사를 무시하고 청구인의 개발행위허가신청을 부결함은 무책임한 행정이다. 청구인도 이 사건 토지가 자연공원 입구에 접하였음을 잘 알고 있고, 이 사건 토지위에 멋스럽고 아름다운 근린생활시설의 건물을 신축하여 공원을 찾는 이용객들에게 휴식공간 제공 및 공원의 훼손을 방지하고자 하므로 피청구인은 개발행위허가신청에 대한 부결처분을 취소하고, 원안대로 개발행위절차를 이행하여야 한다.
나. 이 사건 토지는 ○○공원에 깊숙이 위치한 것이 아니라 일부 경계가 닿아 있으며, 닿아있는 경계선은 약 8~9m이며, 그 경계선은 ○○공원 계획선의 모서리 부분이고, 닿아있는 경계선은 개발지역의 전체 대지경계선에 약 12 정도로 깊숙이 위치하지 않았으며, 이 사건 토지는 공원과는 약 12, 도로에 32, 나머지는 주거지역에 닿아 있으므로 피청구인의 주장과 같이 병풍처럼 둘러쌓여 있다고 보기 어렵다.
3. 피청구인 주장
가. 이 사건 토지는 ○○공원 내부방향으로 깊숙이 위치하여 기존의 녹지축을 훼손하는 모양으로서, 남측의 주변 주택가와 6m 도시계획도로로 구분되고 임상이 양호한 공원 및 개발제한구역에 병풍처럼 둘러싸여 그동안 서울특별시도시계획조례 제24조에 의한 녹지축 단절 및 자연경관 훼손(비오톤 1등급 지역)을 주의제로 논의되었고, 특히, 공원아래 세장형의 주거지역의 녹지축을 단절하고 있다. 또한, 이 사건 토지는 도로변의 자연석 쌓기 상단부와 공원사이에 위치하고 울창한 숲에 병풍처럼 둘러쌓인 경작지 부분에 근린생활시설(지하1층, 지상2층, 건물높이 11.3m, 옹벽높이 4.6m) 건축시 공원경관이 훼손될 우려가 있어 그동안 ○○구 도시계획위원회 심의에서 2차례에 걸쳐 부결처리 되었다.
나. 또한, 청구인의 이 사건 개발행위 허가신청에 대하여 자연경관처리 대책이 미비하여 누구나 이해할 수 있는 경관보호대책을 마련토록 보완 요구한 바 있으나, 보완서류에는 형식적인 의사표현만을 나열하였고, ○○구도시계획위원회에서는 동 조례에 의거 자연경관 훼손과 사유재산권 보호를 심사숙고하여 개발행위허가(토지의 형질변경)신청을 부결하였으며, 피청구인이 이를 근거로 반려한 사항이므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다.
4. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령
(1) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조, 제58조, 제59조
나. 판 단
(1) 청구인 및 피청구인이 제출한 관계서류에 의하면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다.
(가) 청구인이 2009. 9. 8. 피청구인에게 ○○구 ○○동 ○○○번지 200㎡, 같은 동 ○○○번지 105㎡, 합계면적 305㎡에 대하여 개발행위(토지의형질변경)허가신청을 하였다.
(나) 이에 피청구인이 2009. 10. 26. 청구인에게 ○○구 제9차 도시계획위원회 심의(2009. 10. 16)에서 ○○공원의 자연경관 훼손우려로 부결한 결정에 따라 개발행위허가(토지의 형질변경)신청을 반려하는 이 사건 처분을 하였다.
(다) 한편, 청구인의 이 사건 개발행위(토지의 형질변경)허가신청 전에 이 사건 토지에 대하여 2차례에 걸쳐 개발행위 허가신청을 하였으나 피청구인 구 도시계획위원회에서 2003. 8. 14., 2004. 3. 18. 공원경관을 저해할 우려가 있다는 사유 등으로 부결처리 한 바 있다.
(라) 피청구인이 2009. 10. 26. 이 사건 처분을 하였다.
(2) 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부에 대하여 살펴본다.
(가) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조제1항제2호는 ‘토지의 형질변경 행위를 하고자 하는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다’고 규정하고 있으며, 같은 법 제57조 제3항은 ‘개발행위를 허가 또는 불허가 처분을 하는 때에는 지체 없이 그 신청인에게 허가증을 교부하거나 불허가처분사유를 서면으로 통지하여야 한다’고 규정하고 있으며, 같은 법 제58조제1항은 ‘개발행위 허가기준으로 용도지역별 특성을 감안하여 대통령령이 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것, 도시관리계획의 내용에 배치되지 아니할 것, 도시계획사업의 시행에 지장이 없을 것, 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변 환경 또는 경관과 조화를 이룰 것, 당해 개발행위에 따른 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보계획이 적정한 경우에 한하여 개발행위허가를 하여야 한다’고 규정하고 있으며, 같은 법 제59조에는 ‘위 개발행위를 인가ㆍ허가ㆍ승인 또는 협의를 하고자 하는 경우에 대통령령이 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회 또는 지방도시계획위원회의 심의를 거치도록’ 규정하고 있다.
(나) 살피건대, 청구인은 피청구인이 이 사건 토지가 자연공원의 인접지라는 이유만으로 청구인의 재산권 행사를 무시하고 청구인의 개발행위 허가신청을 부결한 것은 무책임한 행정이며, 이 사건 토지위에 멋스럽고 아름다운 근린생활시설물을 신축하여 공원을 찾는 이용객들에게 휴식공간 제공 및 공원의 훼손을 방지하고자 하므로 개발행위허가신청에 대한 부결처분을 취소하고, 개발행위절차를 이행하여야 한다고 주장하나, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의한 토지의 형질변경허가는 그 금지요건이 불확정 개념으로 규정되어 있어 그 금지요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서 행정청에게 재량권이 부여되어 있는 재량행위라 할 것인 바, 피청구인이 청구인의 이 사건 개발행위 허가신청에 대하여 ○○공원의 자연경관 훼손 우려를 이유로 부결된 ○○구 도시계획위원회의 심의결과에 따라 이 사건 개발행위 불허가 처분을 함에 있어 사실 오인 등 재량권을 일탈ㆍ남용한 잘못이 있었다고 할 수 없으므로 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다.
5. 결 론
그렇다면, 청구인의 주장은 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
