【재결요지】 인가는 법률상의 효력을 완성시키는 보충행위로서, 보충행위인 인가처분 자체에만 하자가 있다면 그 인가처분의 무효나 취소를 주장할 수 있지만, 인가처분에 하자가 없다면 기본행위에 하자가 있다 하더라도 그 기본행위의 하자를 다투는 것은 별론으로 하고, 기본행위의 무효를 내세워 행정청의 인가처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 있다 할 수 없다. 따라서, 청구인이 이 사건에서 주장하는 분양제한조치의 무효 등의 사유는 기본행위인 관리처분계획의 하자에 관한 것이고, 이 사건 인가처분 자체에 어떠한 하자가 있는 것이 아니므로 이 사건 심판청구는 법률상의 이익이 없어 행정심판 제기요건을 결한 부적법한 것이라 할 것이다.
【주문】 청구인의 청구를 각하한다.
【청구취지】 피청구인이 2007. 5.15. 한 ○○구역 ○○지구 도시환경정비사업관리처분계획인가 처분을 취소하라.
【이유】 1. 사건개요
서울특별시고시 제2006-○○○호(2006.6.15.)로 도시환경정비구역이 변경ㆍ결정 되고, 서울특별시○○구고시 제2007-○호(2007.1.11.)로 사업시행인가 된 ○○구역 ○○지구 도시환경정비사업구역에 대해 토지등소유자(사업시행자:주식회사 ○○○○)가 2007.4.19. 피청구인에게 신청한 관리처분계획인가 신청사항을 도시 및 주거환경정비법 제49조 제2항에 따라 같은 해 5.15. 인가(이하 “이 사건 처분”이라 한다)하고, 같은 법 제49조 제3항 및 같은 법 시행규칙 제13조 규정에 의하여 구보(서울특별시○○구 고시 제2007-○호)에 고시 하였다.
2. 청구인 주장
가. 청구인은 ○○구역 ○○지구 도시환경정비사업지구인 서울시 ○○구 ○○동 29-1의 토지 등 소유자이며 관리처분 대상자로서, 피 청구인은 사업시행자인 (주)○○○○가 사업인가 신청에서 건축에 관한 계획의 건설규모를 지상34층, 39층, 판매시설, 업무시설, 숙박시설, 공동주택 등으로 인가처리 한 바 있고, 시행사는 관리처분시 위 신축건물 전체를 처분계획 내용대로 분양대상자에게 자유롭게 신청할 수 있도록 선택권을 부여하는 것이 원칙인데, 시행사는 분양신청 공고를 하면서 판매시설에 한하여 분양신청을 받고 그 외는 용도 및 위치를 제한하는 불공정 행위로 청구인에게 공동주택을 신청하지 못하도록 선택권을 강제로 박탈하여 시행사의 남용과 위법성을 제기하고 인가신청시 시정권고등 강력조치를 촉구하였는데도 피청구인은 이를 인가처리 하였다.
나. 또한, 피청구인은 시행사가 변칙적으로 조건부 제출한 “관리처분인가 신청시 ○○공원의 설치, 조성 및 무상 귀속을 위한 도시계획시설 사업의 실시계획 인가를 포함하는 사업시행변경인가 신청을 하겠다”는 공증부 확약서 제1항 제4,5항이 아직 이행되지 아니한 상태에서 강학상 인가처리 한 바, 공증부 확약서 제6항을 위배한 것을 입증하는 것으로 위법성 여부를 파악하지 않은 채 광범위하게 행정법적 수단을 동원해 처분한 행위로서 관리처분계획은 토지 등 소유자 각 개인에게 이전된 모든 권리와 의무를 분배하기 위한 행정계획이며 또한 인가만으로 계획 확정행위를 통하여 구속력을 얻게 되는 것이기 때문에 분양처분은 반드시 관리처분계획의 내용에 따라야 하는 것이나, 이에 반하게 분양처분을 하였으므로, 이건 인가처분은 시행사가 분양대상자에게 정해진 처분계획과 다른 내용의 분양처분(판매시설)을 하였음에도 불구하고, 피청구인이 강학상 인가처리 한 것인 바, 이는 관리처분계획에 반하는 것으로 그 자체로서 무효이며 위법, 부당하므로 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장
가. 관리처분계획은 정비사업시행구역 안에 있는 종전의 토지 또는 건축물의 소유권과 지상권, 전세권, 임차권, 저당권 등 소유권 이외의 권리를 정비사업으로 조성된 토지(대지)와 축조된 건축시설에 관한 권리로 변환시켜 배분하는 일련의 계획으로서, 도시 및 주거환경정비법(이하 “법”이라 한다)에서는 법 제46조 내지 제49조에서 정하고 있는 절차에 따라 사업시행자가 관리처분계획을 수립하여 시장ㆍ군수(구청장)의 인가를 받도록 하고 있으며, 시장ㆍ군수(구청장)는 사업시행자가 수립하여 인가 신청된 관리처분계획이 법에서 정하고 있는 절차 및 관계규정 등을 준수하였는지를 검토하여 인가여부를 판단하게 되고, 인가를 할 경우 법 제49조 제3항에 의하여 인가내용을 공보(구보)에 고시함으로서 효력을 발생하게 되는 것이다.
나. 이 사건 심판청구 대상이 된 ○○구 ○○동 ○○번지 일대 ○○구역 제○○지구 도시환경정비사업(이하 “이 사업”이라 한다)은 서울특별시○○고시 제2007-○호(2007.1.11.)로 사업시행인가 되어, 사업시행자가 법 제46조 제1항에 따라 2007.1.11.부터 2007.2.12 까지를 분양신청기간으로 하여 도시 및 주거환경정비법 시행령(이하 “영”이라 한다) 제47조 제1항에서 정하고 있는 사항을 청구인을 비롯한 토지 등 소유자에게 통지하였고, 서울지역 등에서 발간되는 일간신문(문화일보, 헤럴드경제)에 공고 하였으며, 분양신청기간 종료 이후 법 제46조의 규정에 의한 분양신청 현황을 기초로 관리처분계획을 수립하여 이 사업의 시행을 위해 토지등소유자가 작성한 규약에 따라 2007.2.27. 총회를 거쳐 관리처분계획을 확정하였고, 법 제49조제1항의 규정에 의하여 2007.2.28.부터 2007.3.30.까지 관리처분계획의 관계서류 사본을 30일 이상 토지등소유자에게 공람함과 동시에 그 사실을 서울지역 등에서 발간되는 일간신문(문화일보, 서울신문)에 공고 하는 등 사업시행자는 이 사업의 관리처분계획 수립을 위한 법적절차를 모두 이행하였다.
다. 피청구인은 사업시행자가 2007.4.19. 인가 신청한 관리처분계획의 내용이 법령에서 정하고 있는 사항에 적합하여 법 제49조 제2항에 따라 인가하고, 법 제49조 제3항에 의하여 공보(구보)에 고시하는 등 피청구인이 행한 이 사업의 관리처분계획의 인가ㆍ고시는 모두 적법하게 이루어진 사항으로서, 우선적으로 피청구인이 행한 이 사업의 관리처분계획의 인가ㆍ고시 행정처분에 대해 청구인이 심판청구를 할 수 있는 요건을 갖추고 있는가를 적시하면, 관리처분계획은 원래 분양신청을 한 자가 장차 분양받을 대지 또는 건축시설의 내용을 정하는 것이고, 분양신청을 하지 아니한 자에 대하여는 법 제47조에 규정된 절차에 따라 현금으로 청산하도록 되어 있으므로, 분양신청을 하지 아니한 자는 관리처분계획의 내용에 대하여 다툴 수 있는 지위에 있지 아니하다 할 것이다.
라. 그렇다면, 청구인은 이 사업의 분양신청기간 동안 분양신청을 하지 아니하였을 뿐만 아니라 사업시행자에게 분양신청을 하지 아니할 뜻을 분명하게 밝힌 이상, 법 제48조 제2항 제1호 및 제5호의 규정에 의한 관리처분계획의 기준을 분양신청자를 대상으로 설정하고 분양신청기간이 만료되는 날을 기준으로 수립한 이 사업의 관리처분계획에 있어, 청구인은 분양설계의 대상이 될 수 없는 것은 명백한 사실이므로 청구인은 관리처분계획으로 인해 권리침해가 있을 수 없다 할 것인 바, 법 제49조 제4항에서는 이러한 점을 감안하여 관리처분계획의 인가내용을 통지할 대상자의 범위를 분양신청을 한 자로 한정하고 있으며, 분양신청을 하지 아니한 자에 대하여는 법 제47조 제1호 및 영 제48조의 규정에 의하여 시장ㆍ군수가 추천하는 「지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률」에 의한 감정평가업자 2인 이상이 평가한 금액을 산술 평균하여 산정한 금액을 기준으로 협의하게 되는 금액에 의하여 현금청산을 하도록 정하고 있기 때문에 가사, 수용에 의하여 취득하게 되더라도 협의취득에 비하여 보상금액이 적어 손해가 발생하는 것이라고는 할 수 없다 할 것이어서, 이 사업에서 분양신청을 하지 아니한 청구인은 관리처분계획의 하자를 이유로 그 취소 등을 구할 법률상 이익이 없고, 따라서 본 심판청구는 청구인 적격이 없는 자가 제기한 부적법한 심판 청구라고 보아야 할 것이다.
마. 또한, 관리처분계획의 인가는 관리처분계획의 유효성을 전제로 그 계획의 효력을 완성시켜 주는 보충적 행정행위이므로, 인가처분에 하자가 없다면 기본행위에 하자가 있다 하더라도 따로 그 기본행위의 하자를 다투는 것은 별론으로 하고, 기본행위의 무효를 내세워 바로 그에 대한 행정청의 인가처분의 취소 또는 무효 확인을 구할 법률상의 이익이 없다는 것이 대법원의 일관된 판결로서, 청구인이 주장하고 있는 바와 같이 업무시설, 숙박시설 및 공동주택을 제외하고 분양통지 및 공고한 사실이 가사 부적합하더라도 이는 기본행위인 관리처분계획의 수립단계에서의 하자를 이유로 보충적 행정행위인 관리처분계획의 인가취소를 구하고 있는 사실도 부적법한 심판청구라고 보아야 할 것이며, 분양의 대상이 되는 대지 또는 건축물의 내역 등은 궁극적으로는 관리처분계획에 의하여 확정되는 것이므로, 분양공고 및 통지에서 분양대상을 ‘판매시설’만을 기재하였다고 하더라도 이러한 기재만으로 토지등소유자에게 분양대상 자체가 제한되는 것은 아닐 뿐만 아니라, 분양공고 및 통지는 그 자체가 토지등소유자에 대한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상 효과를 발생하는 구체적인 권리ㆍ의무에 직접적 변동을 초래하는 행위에 해당하지 않는다.
바. 법 제46조 제1항 및 영 제47조 제1항에서 분양의 대상이 되는 대지 또는 건축물의 내역으로 정하고 있는 규정을 도시환경정비사업으로 건축된 건축물에 관하여 토지등소유자에게 제한 없이 모든 부분을 분양대상으로 하여야 한다는 강제규정으로 볼 수는 없는 것으로 보아야 할 것이고, 다만 법 제48조 제2항에서 관리처분계획의 내용을 종전의 토지 또는 건축물의 면적ㆍ이용상황ㆍ 환경 그 밖의 사항을 종합적으로 고려하여 대지 또는 건축물이 균형 있게 분양신청자에게 배분되고 합리적으로 이용되도록 한다는 등의 기준을 제시하고 있을 뿐이므로, 사업시행자가 수립한 관리처분계획이 법령상의 명백한 기준에 어긋나지 않는 한 행정청인 피청구인은 토지등소유자가 정한 규약이 정하는 기준과 정비사업의 시행목적, 시행계획, 자금조달계획 등에 비추어 합리적인 범위 안에서 인가여부를 판단하여야 하는 것이며, 이와 같이 수립된 관리처분계획을 토지등소유자의 총회 등을 거쳐 승인을 받았다면 분양대상의 제한에 관하여 토지등소유자가 동의하였다고 보아야 하는 것이 타당한 행정일 것이다.
사. 서울특별시행정심판위원회(서행심 2007-○○○호, 2007.8.9.)의 재결내용에서 보듯이 사업시행자가 피청구인에게 제출한 공증부 확약서는 ○○공원에 대한 서울시의 공원조성계획의 구체적인 내용이 미확정인 상태에 있는 점을 고려하여, 향후 공람ㆍ심의 등의 절차를 거쳐 확정되는 내용에 따라 사업시행변경인가 신청 등을 이행 할 것을 조건으로 한 것이고, 사업시행자는 관리처분계획의 인가신청 전에 ○○공원의 공원조성계획 수립을 위한 공람공고(2007.3.30~2007.4.13.)를 완료하고, 서울시도시공원위원회의 심의(2007.4.25.)를 득하는 등 사업시행자가 피청구인에게 제출한 공증부 확약서의 내용을 지속적으로 이행하고 있는 상황에서, 단순히 ○○공원의 실시계획인가를 포함하는 사업시행변경인가를 신청하지 아니하였다는 사실만으로 관리처분계획을 반려한다는 것은 피청구인이 행정처분을 함에 있어 충분히 재량권을 일탈 내지는 남용하는 행위로 볼 수 있는 사항이다.
아. 피청구인은 토지등소유자가 정한 규약이 정하는 기준과 정비사업의 시행목적, 시행계획, 자금조달계획 등에 비추어 합리적인 범위 안에서 관리처분계획의 인가여부를 판단하여 인가ㆍ고시한 사항으로서, 이는 피청구인이 충분히 행할 수 있는 재량행위이므로 청구인의 주장처럼 행정청인 피청구인의 행정행위가 공증부 확약서의 내용에 반드시 구속되어져야 한다는 주장도 전혀 이유가 없으며, 이 또한 청구인의 심판청구의 대상이 되지도 않은 사항이다.
4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부
가. 관계법령
행정심판법 제9조, 제32조
나. 판 단
1) 청구인 및 피청구인이 제출한 증거서류에 의하면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다.
(가) 1977.6.29. 건설부고시 제○○○호로 도시환경정비구역으로 지정 되고, 서울시고시 제1998-○호(1998.1.10.)로 사업계획변경 결정된 중구 ○○동, ○○동, ○○동 일대 ○○구역 및 이 사건 정비구역에 대하여 2006.6.15. 서울시고시 제2006-○○호로 도시환경정비구역 변경결정 고시하였으며, 같은 법 제28조에 제3항에 의거 2007.1.11. 사업시행인가 및 고시하였다.
(나) 이어서, 사업시행자인 (주)○○○○가 2007.4.19. 피청구인에게 신청한 관리처분계획인가 신청사항을 도시 및 주거환경정비법 제49조 제2항에 따라 같은 해 5.15. 인가하고, 같은 법 제49조 제3항 및 같은 법 시행규칙 제13조 규정에 의하여 구보(서울특별시○○고시 제2007-○○호)에 고시 하였으나, 청구인은 2007. 8. 13. 이 사건 처분이 청구취지 내용과 같이 위법하고 부당한 처분이라며 이 사건 행정심판을 청구 하였다.
2) 위 인정사실에 의거 이 사건 처분의 심판 적격 여부에 대하여 살펴본다.
(가) 살피건대, 행정심판법 제9조 제1항에는 “취소심판청구는 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행 그 밖의 사유로 인하여 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 인하여 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에는 또한 같다”라고 되어 있으며, 같은 법 제32조 제1항에는 “재결청은 심판청구가 부적법한 것인 때에는 그 심판청구를 각하 한다”라고 규정되어 있음을 알 수가 있다.
(나) 이에 대하여, 이 사건 정비사업의 시행목적, 사업성, 자금조달계획 등을 감안하여 분양대상을 제한하는 내용으로 관리처분계획을 수립하였다고 하더라도 조합내부의 결의를 걸쳐 확정된 분양계획이 위법한 것이라 할 수 없으며, 또 사업시행자가 공동주택 및 숙박시설을 건립하지 않는 내용으로 정비계획변경계획을 가지고 있었고, 그 후 정비계획변경절차를 밟은 바 있으므로 분양대상을 제한하는 관리처분계획에 대한 인가처분이 위법하다는 주장은 이유가 없다.
(다) 또한, 청구인은 사업시행자가 제출한 공증부 확약서의 내용에 따른 ○○공원 설치, 조성 및 무상귀속에 관한 사업시행변경인가 신청을 하지 않고 있음에도 관리처분계획을 인가한 것은 위법하다고 주장하나, 위 공증부 확약서는 ○○공원에 대한 서울시의 공원조성계획의 구체적인 내용이 미확정인 상태에 있는 점을 고려하여 향후 소요절차를 거쳐 확정되는 내용에 따라 사업시행변경인가신청 등을 할 것을 조건으로 한 것인데, 사업시행자가 ○○공원 조성을 위한 절차를 밟고 있었을 뿐만 아니라 관리처분계획의 인가에 앞서 사업시행변경이 선행되어야 하는 것도 아니므로 위 주장도 이유 없다.
(라) 한편, 피청구인은 청구인이 분양신청을 하지 않았으므로 관리처분계획인가의 효력을 다툴 수 없으므로 이 사건 심판청구가 부적법하다고 주장 하나, 통상의 재개발사업의 경우 분양신청을 하지 않은 사람은 관리처분계획에 대하여 다툴 수 있는 지위에 있지 않다 할 것이나, 이 사건의 경우 청구인이 공동주택의 분양을 희망하는데 대하여 사업시행자가 판매시설에 한하여 분양신청을 할 수 있음을 알렸고, 이에 청구인이 분양신청을 제한하는 것은 토지 등 소유자의 선택권을 침해하는 불공정한 것이라는 취지로 이의를 제기한 사실이 인정되는 바, 이와 같이 청구인이 분양받을 의사가 없어 분양신청을 하지 않은 것이 아니고, 분양을 희망하는 용도시설의 분양신청을 할 수 없었던 것이므로, 분양제한의 위법을 주장하는 청구인으로서는 관리처분계획의 하자를 다툴 수 있는 것으로 봄이 상당하므로 심판청구의 이익이 긍정된다 할 것이다.
(마) 그러나, 관리처분계획에 대한 인가는 관리처분계획에 대한 법률상의 효력을 완성시키는 보충행위로서, 그 기본이 되는 관리처분계획에 하자가 있을 때에는 그에 대한 인가가 있었다 하더라도 기본행위인 관리처분계획이 유효한 것으로 될 수 없으며, 다만 그 기본행위가 적법, 유효하고, 보충행위인 인가처분 자체에만 하자가 있다면 그 인가처분의 무효나 취소를 주장할 수 있지만, 인가처분에 하자가 없다면 기본행위에 하자가 있다 하더라도 그 기본행위의 하자를 다투는 것은 별론으로 하고, 기본행위의 무효를 내세워 행정청의 인가처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 있다 할 수 없다. 따라서, 청구인이 이 사건에서 주장하는 분양제한조치의 무효 등의 사유는 기본행위인 관리처분계획의 하자에 관한 것이고, 이 사건 인가처분 자체에 어떠한 하자가 있는 것이 아니므로 이 사건 심판청구는 법률상의 이익이 없어 행정심판 제기요건을 결한 부적법한 것이라 할 것이다.
5. 결 론
그렇다면, 청구인의 청구는 행정심판 제기요건을 결한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
