【재결요지】 청구인은 이 사건 위반제품(한우채끝, 냉장포장육, 5kg)은 유통기간이 -2°C - -10°C에서 40일인 냉동포장육으로, 실제 유통기한이 2012. 12. 3.까지 임에도 납품업체 직원의 실수로 유효기한이 잘못 라벨링된 것으로, 제품의 검수ㆍ관리에 고의가 없으며, 유통기한 경과일수도 1일에 불과하므로, 피청구인은 과징금이 지나치게 과중하여 처분이 부당하다고 주장하나, 위 인정 사실을 종합해 볼 때, 이 사건 위반식품(한우채끝, 냉장포장육, 5kg)은 2012. 10. 24. 도축되어 유통기간은 -2°C - -10°C에서 40일간으로 설정되었으며, 그 기간을 감안하면 유통기한은 최대 2012. 12. 3.까지로서 이 유통기간 내에서 ○○시농수산물유통센터에서 제품의 특성과 냉장보존 등 기타 유통실정을 고려하여 위해방지와 품질을 보장할 수 있도록 유통기한을 2012. 11. 4.로 정하여 청구인에게 납품한 것으로 보아야 하며, 청구인이 이러한 유통기한을 준수하지 아니하고 조리를 목적으로 보관한 것은 유통기한이 지난 제품의 변질로 인하여 발생될 2차적인 감염을 예방하여 안전한 식품을 제공하여야 할 영업자로서 의무를 다하지 않은 것이다. 따라서 영업정지 15일에 갈음한 과징금 15,900,000원을 부과처분은 적법하다 할 것이다.
【주문】 피청구인이 2012. 12. 13. 청구인에게 한 영업정지 15일에 갈음하는 과징금(15,900,000원) 부과처분은 이를 영업정지 10일에 갈음하는 과징금 부과처분으로 변경한다.
【청구취지】 피청구인이 2012. 12. 13. 청구인에게 한 영업정지 15일에 갈음하는 과징금(15,900,000원) 부과처분은 이를 취소한다
【이유】 1. 사건개요
가. 청 구 인 : ○○○○주식회사(○○시 ○○동 ○○○-1 ○○○○○)
나. 피청구인 : ○○시장
다. 청구내용
청구인은 2011. 12. 30.부터 ○○시 ○○동 ○○○-1번지에 ��○○○○○��라는 일반음식점 영업을 하고 있는 자로서, 2012. 11. 5. 12:40경 ◯◯지방식품의약품안전청의 위생 점검 시 유통기한이 경과된 한우채끝살(냉장육, 유통기한 2012. 11. 4.)을 조리장 냉동고 내 선반 상단에 보관한 사실이 적발되어 2012. 12. 13. 피청구인으로부터 ‘유통기한 경과제품 보관(1차)’ 사유로 영업정지 15일에 갈음하는 과징금(15,900,000원) 처분을 받고, 그 취소를 청구한 사건이다.
2. 청구인 주장의 요지
가. 청구인은 ○○시 ○○동 ○○○-1번지에서��○○○○○��라는 상호로 일반음식점을 운영하는 자로, 여러 식품유통업체로부터 식자재를 납품 받아 음식류를 조리ㆍ판매하는 영업을 하였고, 식자재 중 한우 채끝살을 주식회사 ○○유통이 운영하는 ○○시농수산물종합유통센터로부터 납품 받아, 샤브샤브 등의 음식 재료로 사용하였다.
나. 청구인은 2012. 10. 31. 16:00경 농수산물유통센터에 한우 채끝살 3.1kg을 주문하여 2012. 11. 1. 09:00경 냉동상태로 납품받았다. 이 사건 한우는 ○○유통의 의뢰로 2012. 10. 23. 도축된 것으로, ○○유통은 도축된 한우를 농수산물유통센터로 입고시켜 청구인이 발주한 양만큼 포장한 후, 2012. 11. 1.부터 2012. 11. 4.까지로 표기된 유통기한 라벨을 부착하여 청구인에게 납품하였다.
다. 청구인은 납품받은 이 사건 한우를 냉동보관하고 있던 중 2012. 11. 5. 적발되었기에 부착된 라벨상 유통기한이 1일 지난 상태이다.
라. 피청구인은 청구인에게 영업정지 15일에 갈음한 과징금 15,900,000원 부과처분에 앞서 2012. 12. 10.까지 의견을 제출하도록 처분사전통지를 하였고, 청구인은 2012. 12. 5.경 처분이 부당하다는 의견을 제출하였다.
마. 「식품 등의 유통기한 설정기준」에 의하면, “식품 등의 유통기한은 해당제품의 제조ㆍ가공업자가 설정한다.”고 되어 있고, 이에 따라 식품의 제조ㆍ가공업자는 유통기한의 설정실험 등을 통하여 유통기한을 자체적으로 설정한 후, 설정사유서를 해당관청에 제출하여 신고한다.
바. 상기 한우는 2012. 10. 24. 주식회사 ○○○○○가 도축하여 농수산물유통센터의 운영 주체인 ○○유통에서 2012. 11. 1. 09:00경 냉동상태로 납품받은 것으로, ○○유통 자체 실험결과를 근거로 하면 ‘냉장육은 40일, 냉동육은 24개월’로서 냉장상태를 기준으로 하여도 26일이 남아있는 상태이며,
사. 청구인은 위 법적유통기한(40일)에 근거하여 통상적으로 농수산물유통센터로부터 유통기한이 30일로 표기된 제품을 납품받아 왔으나, 이 사건 한우의 유통기한이 단 4일로 표기되어 청구인에게 납품된 이유는 농수산물유통센터의 신입직원의 실수 때문이다. 농수산물유통센터는 일반가계 소비자에게는 상품선도 및 회전율 극대화를 위해 자율적으로 4〜5일간을 유통기한으로 표기하여 판매하였고, 청구인과 같은 업소 고객에게는 법적유통기한의 범위 내에서 해당 업소의 요청에 맞게 유통기한을 표기하여 납품하였다. 결국 이 사건 한우는 농수산물유통센터의 신입 사원이 일반가게 소비자와 업소 고객의 차이를 알지 못한 채 일괄적으로 4일의 유통기한을 적용하여 라벨을 부착한 채로 납품한 것이다. 따라서, 농수산물유통센터의 운영 주체인 ○○유통의 한우 채끝살의 법적유통기한이 40일이었고, 청구인과 농수산물유통센터의 통상적인 유통기한은 위 법적유통기한 내에서 30일로 정해졌으며, 업체직원의 실수로 유통기한이 잘못 표기되어 청구인에게 공급되었을 뿐이므로, 이 사건 한우는 적발 당시 유통기한이 경과되지 않은 것이 분명하다.
아. 설사, 이 사건 한우의 유통기한이 경과되었다고 하더라도 단 1일이 경과된 것을 이유로 영업정지 15일에 갈음한 15,900,000원의 과징금을 부과한 것은 청구인에게 지나치게 가혹한 일이며 한우의 유통기한이 단 1일 경과되었다고 하더라도 도민이나 시민의 건강에 위해를 끼칠 우려는 거의 없으며 통상 30일의 유통기한으로 표기된 제품을 조리하여 판매하였지만 현재까지 식중독 등이 발생한 사건이 전혀 없었다. 청구인은 위반 행위에 대한 고의성이 없이 사소한 부주의로 유통기한이 경과된 것을 인식하지 못하였고, 적발된 이 사건 한우는 3.1kg, 가격 120,280원으로 아주 소량이어서 위반 정도가 경미하며, 계속되는 내장객 감소로 현재 운영에 많은 어려움이 있는 상태에서 15,900,000원이라는 과징금을 낸다면 경영상태는 더욱 악화될 것이므로, 이 처분은 취소되거나 1/2이상 감액을 구하는 행정심판을 청구한다.
자. 보충서면
1) 이 사건의 쟁점은 위반으로 적발된 한우 채끝살의 유통기한 경과 여부 및 유통기한 경과일수가 1일이라는 것인 바,
2) 이 사건 한우 채끝살은 2012. 10. 24. 주식회사 ○○○○○가 도축하여 ○○유통(○○농수산물유통센터)의 냉동상태로 입고되었고, ○○유통은 2006. 1월경 ◯◯광역시 ○○구청에 이 한우의 유통기간을 냉장육은 40일, 냉동육은 2개월로 신고하였다. 따라서 이 한우의 유통기간은 도축일로부터 14일 경과한 것으로, 유통기한은 26일 정도 남아 있다.
3) 청구인은 통상적으로 ○○유통(○○농수산물유통센터) 한우에 대해 유통기한을 30일로 하여 납품 받아 왔으나, 이번의 경우 4일로 표기하여 납품 받은 것은 직원의 실수 때문이다.
4) 가사 유통기한이 경과하였다 하더라도 단 1일에 지나지 않아 영업정지 15일에 갈음하는 과징금(15,900,000원) 부과처분은 너무 가혹하다 할 것이다. 유통기간에 대하여는 다른 유통업체인 주식회사 ○○○○○, 주식회사 ○○, 주식회사 ○○ 등도 최소 30일에서 최대 45일까지로 하고 있다. 또한 청구인이 「식품위생법」위반으로 적발된 한우 채끝살은 3.1kg, 가격 120,280원으로 아주 소량이다. 따라서, 이 사건 위반행위는 고의성이 없는 사소한 부주의에 불과하여 그 처분을 감경하여야 할 것이다. 이에 대해 중앙행정심판위원회의 재결사례를 이미 제출한 바 있다.
5) 피청구인이 한 처분은 위법ㆍ부당하므로, 이 사건 처분의 취소 및 1/2의 감경을 구한다.
3. 피청구인 주장의 요지
가. 청구인은 2011. 12. 30.부터 ○○시 ○○동 ○○○-1번지에 ��○○○○○��라는 일반음식점 영업을 하고 있는 자로서, 2012. 11. 5. 12:40경 ◯◯지방식품의약품안전청이 실시한 위생점검에서 유통기한 경과제품을 조리목적으로 보관하다「식품위생법」제44조 위반으로 적발되었고,
※ 제품명: 한우채끝(5kg), 유효년월일: 각 2012. 11. 4., 도축일: 2012. 10. 24.
나. 피청구인은「행정절차법」제21조의 규정에 의하여 청구인에게 2012. 11. 4. 유통기한 경과제품 보관 위반 사항에 대하여 2012. 12. 10.까지 의견을 제출하도록 통지하였으며, 청구인은 “제품 납품업체 직원의 실수로 유효기간 라벨링을 잘못한 것이며 고의로 유통기한이 지난 제품을 보관하지 않았다는 점 등을 선처하여, 과징금으로 처분 바란다.”라는 내용의 의견을 제출하였고, 이에 피청구인은 청구인이 제출한 의견 제출 결과 보고에서 “유통기한을 확인하지 않고 기한이 경과된 제품을 보관하다 적발된 사실은 명백하고 업소 측도 위반사항에 대해 인정을 하고 있으므로, 이에 대한 행정처분(영업정지 15일에 갈음한 과징금)이 타당하다.”라는 조치 의견을 제출하고,「식품위생법」제44조제1항(영업자등의 준수사항) 및 제75조(허가취소 등), 제82조(영업정지등의 처분에 갈음하여 부과하는 과징금 처분), 같은 법 시행령 제53조(영업정지 등의 처분에 갈음하여 부과하는 과징금의 산정기준) 및 시행규칙 제89조(행정처분의 기준 별표23 행정처분기준 Ⅱ. 개별기준 3. 식품접객업 10호 가목의 4)에 따라, 행정처분 한 것이다.
다. 청구인은 과징금이 지나치게 과중하며 이 사건이 식자재공급업체 직원의 실수로 기인한 일인 점, 제품의 검수ㆍ관리에 고의가 없었다는 점을 감안, 처분이 부당하니 이 처분의 감경이나 취소를 주장하나,
1)「식품위생법」제44조제1항에 “식품접객영업자 등 대통령령으로 정하는 영업자와 그 종업원은 영업의 위생관리와 질서유지, 국민의 보건위생 증진을 위하여 보건복지부령으로 정하는 사항을 지켜야 한다.” 및 「식품위생법 시행규칙」제57조 〔별표17〕의 6항, 카목, “유통기한이 경과된 원료 또는 완제품을 조리ㆍ판매의 목적으로 보관하거나 이를 음식물의 조리에 사용하여서는 아니 된다.”라고 분명히 명시되어 있으며, 이를 위반한 경우「식품위생법」제75조제1항 및「식품위생법 시행규칙」제89조 〔별표23〕Ⅱ. 개별기준 3. 식품접객업 10호 가목의 처분기준에 따라, 영업정지 15일의 행정처분을 하도록 규정하고 있는 것은 모든 국민의 보건위생 증진의 목적달성을 위한 것이다.
2) 청구인은 식자재 납품업체 직원의 실수로 유효기한이 잘못 라벨링 된 것이라고 주장하나 유통기한을 표시하는 취지가 소비자에게 그 식품에 대한 정확하고도 신뢰성 있는 정보를 제공함으로써 소비자를 보호하고 국민보건의 증진에 이바지하고자 함에 있음을 감안하면 식자재의 유효기한 등을 확인하고 선별하여야 할 의무는 청구인에게 있고, 한우채끝이 버섯전골의 조리원료로 사용되는 점, 본인이 조리목적 보관임을 자인한 점 등을 볼 때 청구인에게 위반에 대한 책임이 있다할 것이며,
3) 당해 식품의 제조자나 수입자가 자발적으로 그 식품에 유통기한을 설정ㆍ표시하여 소정의 보고 또는 신고ㆍ검사를 마친 경우에는 법적으로 유효한 유통기한이 설정된 것으로 볼 것이고, 따라서 그와 다른 유통기한을 표시하게 되면 이는 위 같은 법 제13조의 ��허위표시��에 해당하는 것으로 해석하여야 할 것이다.(대법원 2008. 7. 10. 선고 2007도5583 판결)
4) 모든 사람에게 평등하게 적용되어야 하는 행정처분이 위반자의 개인별 형편(경제적인 사정 등)에 따라 처벌기준이 차등 적용될 경우, 행정처분의 자의적인 해석 등으로 법의 본질이 잘못되는 선례를 남기게 될 우려가 있으므로 법은 반드시 준수하여야 한다는 준법정신의 함양과 공서양속 확립을 위해 피청구인이 행한 행정처분에 대한 청구인의 주장은 이유가 없다 할 것이다. 따라서, 이 사건 처분은 관련 법규를 준수하여 행하여진 적법ㆍ타당한 처분이므로, 청구인의 청구를 기각하여 주기 바란다.
4. 관계법령
가. 「식품위생법」제44조, 제75조, 제82조
나. 「식품위생법 시행령」제53조 [별표 1]
다. 「식품위생법 시행규칙」제57조 [별표 17], 제89조 [별표 23]
라. 「행정절차법」제21조, 제22조, 제23조, 제26조
마. 「축산물위생관리법」제2조, 제3조, 제4조, 제6조, 제21조, 제25조
바. 「축산물위생관리법 시행령」제21조
사. 「축산물위생관리법 시행규칙」제2조, 제37조, 제51조
아. 「축산물의 표시기준」
5. 인정사실
가. ◯◯지방식품의약품안전청은 2012. 11. 5. 12:40경 실시한 위생점검에서 청구인이 유통기한 경과제품을 조리목적으로 조리장 내 냉동고에 보관하고 있는 사실을 적발하여 2012. 11. 13. 피청구인에게 통보하였다.
※ 한우채끝(냉장 포장육, 5kg), 포장일 2012. 10. 31., 유효일 2012. 11. 4.
나. 피청구인은 2012. 11. 22. 청구인에게 유통기한 경과제품 보관 위반 사항에 대하여 행정처분 사전통지하였고, 청구인은 2012. 12. 5. 피청구인에게“제품 납품업체 직원의 실수로 유효기간 라벨링을 잘못한 것이며, 고의로 유통기한이 지난 제품을 보관하지 않았다는 점 등을 참작하여, 과징금으로 선처해 주기 바란다.”라는 내용의 의견서를 제출하였다.
다. 피청구인은 2012. 12. 13. 청구인에 대하여 유통기한 경과제품을 판매목적으로 보관한 행위(1차)를 사유로 영업정지 15일에 갈음하는 과징금 15,900,000원을 부과처분 하였다.
라. 피청구인이 청구인에게 요청하여 제출받은 2011년도 청구인의 매출액은 1,154,023,553원이고, 「식품위생법 시행령」제53조 〔별표1〕에 따라 연간매출액이 1,000백만원 초과 1,200백만원 이하(16등급)인 경우에는 영업정지 1일에 해당하는 과징금액이 1,060,000원이다.
마. 이 사건 위반식품(한우채, 냉장 포장육, 5kg)은 2012. 10. 24. (주)○○○○○(○○군 소재)에서 도축되어 식육포장처리업자인 (주)○○축산물가공센터(◯◯광역시 ○○구 소재)에서 냉장포장육(유통기간 -2°C - -10°C에서 40일)으로 제조되어, 식육판매업자인 ○○시 농수산물유통센터(운영: (주)○○유통))에서 단순가공하여 청구인에게 납품하였다.
6. 판단
가. 이 사건 처분관련 법령에 대하여 살펴보면,
1) 「식품위생법」제44조제1항 및 같은 법 시행규칙 제57조 〔별표17〕의 제2호 자목에서는 “유통기한이 경과된 제품을 판매의 목적으로 보관하거나 소분ㆍ운반ㆍ진열 또는 보관하여서는 아니 되며, 이를 판매하여서는 아니 된다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 제75조제1항에서는 “영업자가 제44조제1항을 위반한 경우에는 영업허가를 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 그 영업의 전부 또는 일부를 정지하거나, 영업소의 폐쇄를 명할 수 있다.”라고 규정하고 있으며, 같은 법 시행규칙 제89조〔별표23〕의 Ⅱ. 개별기준, 제3호 가목 4)에서는 별표17 제6호 카목을 1차 위반 했을 경우에는 영업정지 15일의 행정처분을 하도록 규정하고 있다.
2) 위 같은 법 제82조제1항에서는 “영업자가 제75조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 영업정지 처분을 갈음하여 2억원 이하의 과징금을 부과할 수 있다.”라고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제53조 [별표1]의 1. 일반기준, 나목에서는 “영업정지에 갈음한 과징금부과의 기준이 되는 매출금액은 처분일이 속한 연도의 전년도의 1년간 총매출금액으로 한다.”라고 규정하고 있고, 2. 과징금 기준에서는 “16등급의 경우 연간매출액 1,000백만원 초과 1,200백만원 이하의 식품영업자의 경우에는 영업정지 1일에 해당하는 과징금의 금액은 106만원”이라고 규정하고 있다.
3) 「축산물위생관리법」제3조(다른 법률과의 관계)에 의하면, “축산물에 관하여 이 법에 규정이 있는 경우를 제외하고는 「식품위생법」에 따르도록 되어 있고, 같은 법 제25조(품목 제조의 보고), 같은 법 시행규칙 제37조(품목제조의 보고 등), 「축산물의 표시기준, (국립수의과학검역원 고시 제2008-28호, 2008. 12. 19.)」에 의하면, 축산물가공업의 허가를 받은 자가 축산물을 가공하거나 식육포장처리업의 허가를 받은 자가 식육을 포장처리하는 경우에는 그 품목의 유통기간 및 기간설정 사유서 등을 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 보고하여야 하며,
4) 위 같은 법 시행규칙 제51조(영업자 등의 준수사항 등)제2항〔별표 13〕3. 축산물판매업 영업자의 준수사항에는“식육판매업의 영업자가 식육을 비닐 등으로 포장하여 판매하는 경우 식육의 종류ㆍ부위명칭ㆍ등급ㆍ도축장명ㆍ포장일자ㆍ유통기한ㆍ보관방법을 표시를 하여야 한다.”고 규정되어 있으며, 「축산물의 가공기준 및 성분규격, 국립수산검역검사본부 고시 제2011 - 43호, 2011. 6. 15.」제1. 축산물에 대한 공동기준 및 규격, 8. 보존 및 유통기준에 의하면, “제품의 유통기간 설정은 당해제품의 축산물가공업자, 식육포장처리업자가 포장재질, 보존조건, 가공방법, 원료배합비율 등 제품의 특성과 냉장 또는 냉동보존 등 기타 유통실정을 고려하여 위해방지와 품질을 보장할 수 있도록 정하여야 하며, 원료제품의 저장성이 변하지 않은 단순가공 처리만을 하는 제품은 원료제품의 포장시점을 유통기한 산출시점으로 하여야 한다.”고 규정하고 있다.
나. 다음은 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부에 대해 살펴보면,
1) ◯◯지방식품의약품안전청이 적발 시 징구한 청구인의 ‘확(자)인서’ , ‘압류물품 증거사진’ 및 청구인의 의견진술서 등을 종합해 볼 때, 청구인은 식품접객업자로서 유통기한이 경과된 원료 또는 완제품을 조리ㆍ판매의 목적으로 보관하여서는 아니 됨에도 불구하고, 유통기한이 경과된 ‘한우 채끝(냉장포장육, 5kg, 유효기한: 2012. 11. 4.)을 이 사건 영업소 내에 냉동고에 보관한 사실이 인정된다.
2) 청구인은 이 사건 위반제품(한우채끝, 냉장포장육, 5kg)은 유통기간이 -2°C - -10°C에서 40일인 냉동포장육으로, 실제 유통기한이 2012. 12. 3.까지 임에도 납품업체(○○시 농수산물유통센터, ○○유통) 직원의 실수로 유효기한이 잘못 라벨링된 것으로, 제품의 검수ㆍ관리에 고의가 없으며, 유통기한 경과일수도 1일에 불과하므로, 피청구인은 과징금이 지나치게 과중하여 처분이 부당하다고 주장하나,
3) 「축산물위생관리법」 등 관련 법규를 종합해 보면, 축산물의 유통기한을 표시하는 취지는 소비자에게 그 축산물에 대한 정확하고도 신뢰성 있는 정보를 제공함으로써 소비자를 보호하고 국민보건의 증진에 이바지하고자 함이고, 유통기간이나 유통기한은 기본적으로 축산물가공업자 또는 식육포장처리업자가 자율적으로 설정하며, 식육판매업의 영업자가 식육을 포장하여 판매하는 경우에는 유통기한 및 보관방법을 표시하도록 하고 있으며, 단순가공 처리만을 하는 제품은 원료제품의 포장시점을 유통기한 산출시점으로 함을 알 수 있는 바,
4) 위 인정 사실을 종합해 볼 때, 이 사건 위반식품(한우채끝, 냉장포장육, 5kg)은 2012. 10. 24. 도축되어 유통기간은 -2°C - -10°C에서 40일간으로 설정되었으며, 그 기간을 감안하면 유통기한은 최대 2012. 12. 3.까지로서 이 유통기간 내에서 ○○시농수산물유통센터에서 제품의 특성과 냉장보존 등 기타 유통실정을 고려하여 위해방지와 품질을 보장할 수 있도록 유통기한을 2012. 11. 4.로 정하여 청구인에게 납품한 것으로 보아야 하며, 청구인이 이러한 유통기한을 준수하지 아니하고 조리를 목적으로 보관한 것은 유통기한이 지난 제품의 변질로 인하여 발생될 2차적인 감염을 예방하여 안전한 식품을 제공하여야 할 영업자로서 의무를 다하지 않은 것이다. 따라서 영업정지 15일에 갈음한 과징금 15,900,000원을 부과처분은 적법하다 할 것이다.
5) 그러나 법규상 행정처분의 기준에 따른 영업허가 취소, 영업정지 등의 사유가 있다 하더라도 그 위반행위로 인한 공익침해의 정도와 이에 대한 제재적 행정처분으로 상대방이 입게 될 불이익을 비교ㆍ형량하여 판단하여야 하는 바, 이 사건 위반제품인 한우채끝살의 경우 유통기간이 -2°C - -10°C에서 40일간으로 설정되어 있어 이에 따른 최대 유통기한 2012. 12. 3.까지는 26일의 상당한 기간이 남은 점, 유통기한 경과일수가 1일에 지나지 않아 위반정도가 경미한 점 등을 종합해 볼 때, 이 사건 처분은 그 위반사항에 비해 지나치게 가혹하다 할 것이며, 이로서 피청구인이 달성하려는 공익보다 청구인이 입게 될 불이익이 더 커 보인다 할 것이다.
다. 결 론
그렇다면, 청구인의 청구는 일부 이유 있다고 인정되므로 이를 일부 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
